美国内政部_矿产、海洋资源的管理和保护

美国内政部

矿产、海洋资源的管理和保护

美国内政部（DOI）于1849年成立。初期负责管理全国的自然资源，后来职责扩大到矿产、海洋资源的管理和保护。国家公园、纪念馆和历史名胜的管理也是内政部重要职责。它还执行联邦狩猎和捕鱼法，检查煤矿安全，并负责印第安人部落事务。

机构设置

土地管理局

（Bureau of Land Management, BLM ）

成立于1946年，由土地管理办公室和牧业局合并而成。主要职责：维持公有土地健康、多方位和有效地开发，以确保其可持续发展；

负责管理占美国土地面积1/8的联邦土地（约262百万英亩），以及约300百万英亩的地下矿产资源；也负责388百万英亩荒地大火的管理和控制；

管理的土地绝大部分位于美国西部，主要是广阔的草原、森地、高山和沙漠；管理多种资源及其利用，包括：能源、矿产、森林、野生动植物及其栖息地、荒地、考古、古生物、历史遗迹和其他文化遗产；

根据许多法律管理公有土地，其中，联邦土地政策和管理法（1976年）最全面，土地管理局整个政策、程序和管理必须与此法及其他法律相一致。

矿产管理局

（Minerals Management Service， MMS）

以环境上既健康又安全的方式管理美国外部大陆架（OCS）的天然气、石油和其它矿产资源，及时征收、审核和分配来自联邦土地（包括陆上、海上）和印第安土地的矿产收入（包括权利金、红利、租金），促进资源的有效利用和公平价值的实现。

1974年以来，MMS 环境研究项目花费650百万美元,完成900多个研究项目。这些研究包括生物、自然海洋学、生态学以及与海上矿租和开发有关的社会经济问题；

自1982年创建以来，MMS 征收和分配的收入，年均6亿多美金，来自联邦海上矿租和印第安矿租；

征收收入67%归美国国库，23.3%作为专向基金，（如：土地和水保护基金，国家历史保护基金），11.2%拨给各州,2.8%拨给印第安。

地表采矿办公室

（ Office of Surface Mining ， OSM）

与州和印第安部落配合，执行1977年地表采矿管理和复垦法。主要职责：确保以保护公民和环境的方式有效地开采煤矿，通过对废弃矿地积极地复垦，降低采矿对环境的影响。

1977年以来，0SM 拨款1亿多美金给28个州和4个印第安部落，为煤矿的有效管理提供资金支持；

1977年以来，OSM提供给31个州和15个印第安部落3.3亿多美金,用于清理1977年地表采矿管理和复垦法通过之前的废弃矿地;

通过废弃矿地项目的实施，180000多英亩废弃煤矿地已经复垦。　

备注：内政部指定一名部长助理负责土地和矿产管理工作，专门管理土地管理局、矿产管理局和地面采矿办公室的工作，负责这三个局的项目监督和指导。

美国地质调查局

（United States Geological Survey，USGS）

成立于1879年，主要负责自然灾害、地质、资源、地理、环境、生物信息方面的科学研究、监测、收集、分析、解释和传播。它在全国范围对自然资源的研究能力及其长期监测和评估能力正是其价值所在。

作为内政部唯一的自然科学机构，为决策部门和公众提供广泛、高质量、及时的科学信息，为国家和世界服务，重点放在四个方面：自然灾害、资源、环境、信息和数据管理。

对地球进行大规模的、多学科的调查，建立地球知识库，为国家提供公正、可靠的信息；

对自然灾害可能发生的地区以及对公民可能造成的危害和风险进行科学评估；对自然灾害进行长期监测，以便及时地探测和报告自然灾害；协助联邦、州和地方政府应对大灾的紧急情况；提供科学信息，将自然灾害对人类生命和财产造成的损失减少到最低；

对自然资源的数量、质量和可利用性进行科学地评估；

建立长期环境数据库和监测、分析、预测模型，加强了解自然界物质、化学和生物的演变以及由于人类活动造成的影响，努力提供科学信息，减少不利的影响，维持国家环境的健康；

复垦局

（Bureau of Reclamation，BOR）

成立于1902年，主要职责：为了美国公民的利益，以既有利于经济，又有益于环境的方式管理、开发、保护水资源及有关资源。自成立以来，复垦局在美国西部17个洲建立了大量的水坝、发电厂、水道，这些水利项目为美国西部提供了大量供水机会，促进了西部经济的发展。

· BOR建立了600多个水坝、水库，向西部3100万人民提供10万亿加仑的市政、农业和工业用水, 向五分之一的西部农民供水，以灌溉那里的1千英亩土地;这些耕地为美国生产着60%的蔬菜，25%的水果和坚果。如今，BOR是西部17个州最大的水资源供应者和管理者，作为现代的管理机构，在保护环境和公众利益的同时，它最强调的是完成水资源供给、保护、循环和再利用的任务，以满足西部对水资源的不断需求。

BOR也是美国西部第二大水力发电源，有58个发电厂，每年提供400亿千瓦的电，足够为6百万家庭提供服务，收入近10亿美元。

BOR管理的复垦项目，约8.6百万英亩土地(联邦土地)

向野生动植物避难所、迁徙的水鸟、鱼类、受到威胁和濒临灭绝的物种提供用水。

通过灌溉项目和便携式水源向印地安部落提供用水。

每年为9千万旅游者的水上娱乐活动提供用水。

向西部各州和部落提供防洪、干旱事故等的规划和帮助。

备注：内政部指定一名部长助理负责水利和科学工作，专门管理美国地质调查局和复垦局的工作，负责这两个局的项目监督和指导。

国家公园管理局

（National Park Service）

国家公园管理局负责保护国家公园未受损害的自然资源和文化资源及其价值；

野生动物管理局

（ Fish and Wildlife Service）

全名为鱼类和野生动物管理局。负责保护和加强鱼类、野生动物植物及其生活环境。

国家公园管理局和鱼类和野生动物管理局这两个局由内政部指定一名部长助理专门负责。

印第安事务局

（Bureau of Indian Affairs，BIA）

这个局由内政部指定一名部长助理专门负责，具体任务为：管理有关印第安人部落和阿拉斯加土著人事务，包括管理55.7百万英亩的土地、保护水资源和土地所有权、指导农业、基础设施建设、提供教育服务等。

内政部岛屿事务办公室

主要管理美属维尔京群岛，美属萨摩亚群岛，关岛等地内政事务。

主要职责

美国内政部主要职责是：

（1）管理国家自然资源和文化、遗产资源，保护环境；

（2）使资源得到合理的利用，为国家创造一个经济强大与富有活力的健康环境；

（3）促进这些资源的相关研究，提供各种科学信息服务；

（4）负责联邦有关印第安人部落和阿拉斯加土著人事务。

该部设有国家公园管理处、印第安人事务局、垦拓局等机构。其主任务是管理所有公地、国家公园、纪念物及国家历史胜迹；负责规划填地和灌溉工程；保护美国鱼类及野生动物；执行开矿安全标准法律；督导留居在保留地的美国印第安人的卫生、福利及教育工作。

管理范围

美国是较早实行资源综合管理的国家之一。于1849年成立的美国内政部不仅保护和管理国家的自然资源，包括：土地资源、矿产资源、能源、森林资源和水资源、野生动物资源等，还赋有管理国家文化、遗产资源等职能，有力地促进了美国国土资源的规划与开发利用，同时也有利于生态和环境的保护。

美国对资源管理的方式，实质是综合管理基础上的集中统一管理，即在美国内政部这一综合管理部门下设立不同的机构进行集中绝对管理：分别设立了土地管理局、矿产管理局、地表采矿办公室、美国地质调查局、复垦局、印第安人事务局、国家公园管理局、鱼类和野生动物管理局等，对应不同的资源管理职能。

战略规划

规划背景

冷战结束后，发展经济、增强国家综合竞争力成为世界主流。而政府工作的效率与效益则是影响一国综合竞争力的主要因素（之一），关系到该国综合竞争力的长远发展和有效提高。

20世纪90年代初美国国会的调查发现，许多联邦项目（Program）存在低效和浪费现象，不仅在一定程度上大大影响了民众对政府的信心，同时也使联邦政府解决公众关心问题的能力下降。由于不充分的项目目标说明和不足够的项目成果信息披露，使联邦管理者在改进和提高项目效率和效益上的努力与效果大打折扣。

在此背景下，1993年，美国联邦政府出台了《政府业绩与成果法1993》（GPRA）（Government Performance and Act 1993），要求联邦政府各部门需在1997年9月30日前制定各自的战略规划，并对它们加以评估，至少每3年修订一次，以应对不断变化的形势和外界期望。该法明确规定，联邦政府部门需对工作效率负责，并要取得可测算或可评估的成果（业绩）。

在国会通过《政府业绩与成果法1993》不久，内政部即开始着手制定其战略规划，并在1997年出台了《内政部FY1997～2002战略规划》，随后又在2000，2003，2006年相继出台了《内政部FY2000～2005战略规划》、《内政部2003～2008战略规划》和《内政部FY2007～2012战略规划》，以适时调整和完善其规划目标。

规划目的

内政部制定战略规划的目的是：①使公民和纳税人知道内政部在做什么；②使内政部雇员知道自己应当做什么，自己的职责是什么。内政部的基本信条（axiom）是：规划好你的下作，并使你的计划有效地加以实施。事实上，国会和联邦政府（借助GPRA法）要求各联邦机构制定战略规划的一个基本目的是，通过战略规划的制定和实施，明确各自的职责与任务范围，梳理所管理和服务的业务领域发展方向、管理重点、管理思路和管理目标，包括短期目标和长远目标，并确立可检验的评估标准；同时也使①公民和纳税人知道政府部门都在做些什么；②使政府各部门、各机构雇员都知道自己应当做什么，如何服务于目标等；③使全民都参与、关心、监督政府的管理工作。

规划内容

2006年12月26日出台的内政部2007～2012财年GPRA战略规划，其基本构架是围绕内政部4项核心任务（或使命）领域展开的。内政部4项核心任务（或曰战略任务）领域是：①资源保护—保护国家自然、文化和遗产资源；②资源利用—有效管理自然资源，以促进负责任的利用，维持一个有活力的经济；③娱乐—为美国人民提供休闲娱乐机会；④服务社区—保卫生命和财产安全，推进科学知识普及，改进所服务社区的生活质量。以此为主线，阐述了内政部的使命职责、工作原则与核心价值、面临的挑战、实现目标的途经、业绩评估方法、各大任务的具体分目标、评估指标等。

1．职责与愿景

在内政部2007～2012财年GPRA远战略规划中，阐述的内政部职责是：保护和管理国家的自然资源和文化遗产；提供有关这些自然资源的科学知识和相关信息，兑现对美国印第安人、阿拉斯加原著民和附属岛屿居民社区的特别承诺。愿景目标是：把沟通、协商和合作，全面融入在服务于资源保护和居民社区之中。

2．工作原则与核心价值

规划阐述的内政部工作原则是：不断加强责任性和说明性；不断推进现代化/综合化。确立的核心价值是：尊重、诚信、高效管理、创造卓越。

3．各大任务领域的具体分目标

规划对4大任务领域的具体分目标或曰目的成果目标（End Outcome Goal）进行了陈述。具体如下：

（1）资源保护。目的成果：目标1，根据内政部职责和州有关水分配与利用的法律，改善内政部管理或影响的流域健康水平、土地景观和海洋资源；目标2，根据内政部职责和州有关水分配和利用的法律，维持内政部管理或影响的土地和水体的生物群健康发展；目标3，保护文化和自然遗产资源；目标4，通过综合的跨学科的评估，提高对国家生态系统和资源的认识。

（2）资源利用。目的成果：目标1，能源—管理或转变资源利用，以提高公共利益、促进负责任的开发和提高经济价值；目标2，水—根据实施的州和联邦法律，以环境负责和成本有效的方式，提供水；目标3，与土地相关的资源—管理或转变资源利用，以提高公共利益、促进负责任开发和提高经济价值；目标4，支撑科学—提高对能源和矿产资源的了解，以促进负责任的利用，并维持一个有活力的国家经济。

（3）休闲娱乐。目的成果：目标l，改进在内政部管辖土地上的娱乐活动的质量和多样性，提高游客的享乐水平；目标2,与合作者一起，扩大无伤害（或无事故）休闲娱乐机会。

（4）为社区服务。目的成果：目标1，提高保护生命、资源和财产的水平；目标2，提高对自然灾害的认识、预测和监测水平，及时向公众告知政府的决定，以防备、管理和缓解灾害事件对人民和财产的影响；目标3，完成对印第安人的托管责任；目标4，推进部落和阿拉斯加土著民的质量社区；目标5，提高岛屿区的经济自足能力。

业绩评估标准

（End Outcome Performance Measure）

在确立各分目标或目的成果目标的同时，规划也对各目的成果业绩的评估标准进行了制定。如确立的资源保护领域的目的成果目标1业绩评估标准是：①到,FY2012，DOI管理的河流/海岸线长度达到管理计划中所规定状况的百分比为90%；②到FY2012，DOI管理的河流/海岸线区面积达到管理计划中所规定状况面积的百分比为66%；③到FY2012，达到流域或景观管理计划中或涉及DOI协议中所规定的流域和景观目标的非DOI河流/海岸线长度数为895英里；④到FY2012，达到流域或景观管理计划中或涉及DOI协议中所规定的流域和景观目标的非DOI面积数为734183英亩；⑤到FY2012，复垦和使从（因过去煤炭开采而导致的）自然资源恶化影响中得到缓解的联邦、私人和部落土地和地表水的面积数达到6900英亩；⑥到FY2012，达到所希望状况的处理燃烧土地面积数为126000英亩；⑦到FY2012，达到所希望状况的处理燃烧土地面积百分比为80%；⑧到FY2012，满足州水质量标准并由DOI管理的地表水面积百分比达到83%；⑨到FY2012，满足州水质量标准并由DOI管理的地表水长度（河流/海岸线）百分比达到96%；⑩按管理计划中的规定和与州及地方资源管理者一起共同努力，被保护或被恢复的且由DOI直接管理或影响的、以满足生态需求为目的的地表水与地下水系统数目达到85个，等等。确立的资源利用领域目的成果目标1的业绩考量标准是：①到FY2012，带有批准的钻探许可证申请的流体矿产租约百分比达到47%；②到2012财年，处于煤炭开发租约下的联邦陆上土地面积达到464250英亩；③到2012财年，所持有的海上租约出售数目与部长2007～2012五年计划中的数目一致，达到4个；④到2012财年，每个许可的能源勘探或开发活动项目，平均扰动土地面积不超过2.1英亩；⑤到2012财年，无外部影响的运作煤矿山（煤采矿点）百分比达到93%；⑥到2012财年，复垦的煤矿山土地面积达到45%；⑦到2012财年，在及时的基础上，按法律规定分配的联邦和印第安权利金收益达到99%，等等。

此外，规划也对若干中间目的目标和评估标准进行了规定。

面临的挑战

规划也对当前和今后一段时期内政部所面临的挑战进行了分析，包括：

人口流动问题。人口向西、向南和向海岸地区的快速增长，需要大量住房、道路、学校和商店等，占用大量土地，而土地开发又严重影响着野生动植物的栖息地。

自然灾害问题。自然灾害发生频度增加，不仅造成生命和财产损失，也严重破坏了生态、能源生产和分销体系，破坏了有效的能源供应。

外来物种入侵问题。自然和人类活动带来入侵物种，不仅破坏庄稼农物和自然景观，有时也危害生物栖息地，并增加发生野火的风险。无声无息的非原地动物、植物和微生物的入侵使美国每年失去大量资源和动植物生产率，破坏了美国生物遗产，每年给美国造成数十亿美元的损失。对付这些外来物种的入侵，是美国21世纪面临的最严重的生态斗争之一。

自然资源消费需求增加问题。对能源、矿产、草料、森林产品等需求的增加，需要不断评估公共土地上的资源潜力，提供准入勘查和开发机会，但同时，又要以与环境质量目标和合理财政回报相一致的方式进行。

能源与公共土地的关系问题。公共土地、印第安托管土地和外大陆架是重要的能源来源，但它们不能单一地作为满足不断上升的国内能源需求的场所。

野火问题。居民社区日益处于复杂难测的自然力危险之中。森林中大量高度易燃植物的累积，常引发灾难性的野火。

水问题。由于人口的增多和工业、商业等的发展，西部地区对水的需求日益增加，而在现代的管理方式下，无法得到足够的水。

人口膨胀带来的休闲娱乐质量下降问题。快速膨胀的人口，使内政部完成其提供休闲娱乐的职责日益受到挑战。超负荷的游客访问、老化的基础设施和缺乏资金进行维护等都使内政部在有效履行提供公共土地上的休闲娱乐职责方面受到挑战。

娱乐与资源开发的平衡问题。一些公共土地日益受到欢迎也使管理问题复杂化。国家经济发展需要大量生产饲料、森林产品、矿产和能源等，而这些自然资源的开发又使公共土地的娱乐功能受到影响，平衡两者间的关系常常是一种挑战。

内部管理问题。内政部内部的管理挑战也日见突出。除了要满足和调解不断增长的公民需求以外，管理人员还要不断与金融和劳动力资源竞争，应付复杂的快速变化的技术变革等。

基本途径

规划同时对实现各项目标的途径进行了分析和阐述，它们是：①奠定牢固的科学基础；②加强合作；③为实现目标结果而进行动态管理。

对于“奠定牢固的科学基础”，规划明确指出，美国面临的最棘手的问题是环境和自然资源问题。内政部各项目的基础是科学。同时，科学问题又是复杂的，有的是区域性问题，有的是全国性问题，还有的是全球性问题。因此，研究和解决科学问题需要具有新学科和不同学科能力的综合性方法。

对于“加强合作”，规划明确指出，能否获得成功，实现管理目标，取决于内政部和社会各界的合作努力。内政部的策略是，赋予美国人民以权利，使之成为国民保护主义者。内政部将为土地所有者、土地利用者、环境保护组织、社区、地方和州政府以及公司提供各种资源和技术支持，以从事各种保护活动和项目。

对于“动态管理”，规划确立以内政部的核心工作原则即责任性和现代化/综合化来推进管理工作。责任性就是让每个领导者和雇员都对业绩结果负责，对照明确清楚的业绩标准来进行考核评估，同时使预算与业绩和牢固的金融管理相联系。现代化/综合化就是使内政部配备使用现代技术和设备以使雇员能更有效益地工作（即精明工作）。

除以上各内容之外，内政部2007～2012财年战略规划还明确提出了管理业绩目标，对管理优异度（Management Excellence）进行了具体规划。其确立的目标是：管理内政部使之成为高技能、负责任、现代化、功能整合、以国民为中心、以结果为导向的联邦政府机构。

实施过程

战略规划具有准法律性质，各项工作任务一经制定和安排，即要有效加以实施。计划任务是否按期完成，是否通过相关评估，是衡量各级管理人员和雇员工作好坏的基本标准，也是评估内政部工作好坏的基本量度。

美国内政部实施战略规划的过程大致如下：

（1）根据战略规划（一般是5年），制定每年执行计划（Annual Performance Plan）和安排。一般是5年目标的进一步分解和进度安排。

（2）根据执行计划，安排年度预算。预算办公室审核年度执行计划，安排经费（资金）预算，报总统预算办公室批准，再呈报国会批准。一般预算资金（拨款额）与每年工作任务或工作安排是挂钩的。

（3）每年执行与说明性报告（Performance and Reports）。根据批准的预算结果，开展所计划的工作，编制执行与说明性报告，对执行细节进行阐述。

（4）发布每年执行报告（Annual Performance Report）。最后，在执行预算和执行说明性报告基础上，根据年度工作量的完成情况，编写年度执行报告，或曰业绩报告，系统阐述和总结年度工作，包括各项目工作、进展情况、相关问题、经验教训等。开展下一年度工作的计划和准备。

以上过程事实也是按《政府业绩与成果法1993》规定的要求去做的。《政府业绩与成果法1993》明确规定，应制定每年执行计划和撰写项目执行报告。

在具体实施过程中，内政部主要通过执行管理系统（Performance Management System）来监督项目或任务目标的实施与完成。

此外，为了加强项目与计划管理和业绩管理（执行管理），内政部还创建、采用了各种管理模型和评估模型如GPRA评估模型和模板（GPRA Measure Matrix Templates）、项目评估评价工具（Program Assessment Rating Tool）、管理计划跟踪系统（Management Initiative Tracking System）、ABC/M（Activity Based Costing/Management）等，以客观、公正评估各项目成果、相关管理效果和个人业绩等。

作用效果

美国内政部战略规划的制定与实施，在管理实践中，有以下几个方面的作用：

（l）有助于表明领导者新的管理理念、指导思想、工作重点

不同领导人有不同的思维和判断，其工作着重点与切入点、指导思想和行事风格等各有不同。通过战略规划的制定和修改，可以把当政者的管理理念、指导思想、工作重点等及时、明确地告知大家，并融入工作计划和工作方针之中，有利于大家统一思想和认识，准确领会领导者意图、齐心协力地做作好工作。如上任内政部长Gale A. Norton提出“4C”理念，强调把协商、沟通、合作，融合在资源保护工作之中，而现任部长Dirk Kempthorne则强调要简明、扼要、明确地制定计划等。又如，2003～2008财年战略规划和2007～2012财年战略规划均强调了科学对完成管理目标的支撑作用，突出了管理者的指导思想。

（2）有利于明确长期的工作任务与计划安排

内政部战略规划多涵盖5年，因此，战略规划的制定过程也是5年工作的规划过程、5年目标的制定过程。从这个意义上说，战略规划一经制定和公布，就是5年任务和目标的总体制定和大致安排，有利于各级管理者和普通雇员有目标、有计划、有想法地开展工作，逐步推进管理目标的实现。

（3）有利于规范管理工作

战略规划不仅仅是制定工作计划，也不仅仅是确立各项具体任务和目标，更重要的是实施。根据使命任务性质，科学、合理地制定各项计划安排，建立相关评估和考核标准，有利于规范管理工作和服务工作，有利于依法行政。

（4）有利于建立自我约束、自我激发机制

战略计划的制定和公布事实也是内政部向社会各界的承诺，向国会的承诺。规划中各项具体任务目标（硬指标）的确立有明确的完成时间和评估标准，而各项目活动又都充分落实在各机构、各部门和个人身上。目标与任务完成的好坏直接关系到各下属机构的工作业绩和各级管理者的能力与声誉，甚至影响到所有相关人员职位的升迁，人人在目标、任务明确的条件下都自觉、主动、有思考、讲效率地开展工作，从而有利于建立自我约束、自我激发机制。

（5）透明、公开地开展工作，便于社会各界监督、指导

内政部的工作，在许多事情和问题上，涉及和关系到公共环境、州和地方政府、工业界、部落、社区和个人的利益和生活。战略规划公开陈述了未来5年内政部要做的事和相关计划安排，必然要引起社会各界的关注，特别是引发相关当事方和相关当事人的关心和注意，从而有利于社会各界的监督、指导。

（6）强化了沟通、合作与社会各界参与

战略规划的制定过程，事实上也是与社会各界的不断沟通过程，包括联邦政府各部、工业界、州与地方政府、社会团体、土著部落、利益团体等。如2007～2012财年战略规划的制定，或曰在2003～2008财年战略规划基础上的修订下作，历时16个月，在全国范围内10多个城市举行了15次协商讨论会议，联系、接触了近1000个组织征求意见，有近100个组织、部落、个人和联邦职员等提出了300多条建议，无疑，这些活动大大加强和强化了内政部与社会各界的沟通与了解。

规划总结

根据相关文献报道，自战略规划制定与实施以来，内政部的管理工作至少在以下4点上取得了进展或发生了明显改进。

（1）工作作风更加踏实

由于目标任务都已明确规定，并向社会作了公布，因而，从高级管理者到普通雇员，人人都更加自觉、努力工作。

（2）管理目标和考核机制更加明确

以往目标考核，特别是项目考核缺乏客观标准，也较着重过程。战略规划制定和实施后，逐步建立了以结果（成果）为核心的项目考核机制，提高了项目实施质量和水平。

（3）沟通与合作得到了加强

面对不断变化的形势和各种挑战，内政部管理层深刻认识到，要有效实现管理目标、降低管理成本，就需要各方的大力配合和合作，需要进行不断、反复的沟通与协商。沟通与合作是实现内政部各项管理目标的最有效途经。

（4）管理效率与效益明显提高

由于人人都明确了要干什么，自觉性、主动性大大加强，因而管理效率与效益明显提高。同时，规划也对过去一些过时和效益差的项目进行了调整和去除，而集中资源在必须要做的事情上下工夫，从而也使管理效率与效益大大提高。