行政领导者是指各级行政组织中承担计划、组织、指挥和协调等领导职能的人。行政领导者是行政领导活动中的关键要素。行政领导者与一般行政工作人员的主要区别在于行政领导者占据行政组织中正式的负责职位，并具有相应的职权和职责。

领导（leadership）和领导者（leader）是两个不同的概念。领导是指引和影响个体、群体或组织来实现所期望目标的各种活动过程。领导表现的是一种关系，一个过程，而领导者是指担任某项职务，扮演某种领导角色，并实现领导过程的人。　

行政领导者与普通行政工作人员的主要区别在于，领导者占据行政组织中正式的负责职位，且对本部门工作任务的完成有全权责任。因此，行政领导者产生的标志是取得行政组织中的高层职位以及相应的权力和责任。

行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的要素。只有担任了某一职务，才负有与其相应行政部门的工作指挥与统御权；而担任某一行政领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。

⑴职位是以“事”为中心确定下来的。这一特点决定了行政人员，尤其是行政领导者必须围绕轻重缓急不同的行政事务开展工作，必须以处理各种事务的高效率来推动工作任务的完成。

⑵职位的设置有数量的规定性。职位数量的确定要遵循最低数量的原则。因此，职位的设置，一要避免因人设事，官职重复；二要避免职权划分不当，所设官员权限不明，交叉管理。

⑶职位本身具有相对的稳定性。这一特点表明行政领导者职位有法定性，即按法律规定的职位，既不能随意增设，也不能随意废除；还表明某一职位上的行政领导人担任职务与责任的时间长短、主次对职位本身不构成影响。

法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。行政领导者的职权，是其行使指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。同时，职权不仅意味着行政领导者具有从事一定行为的可能性，而且意味着必须从事这一行为，否则就构成失职。因此，职权对行政领导者来说，既是他们的权利，又是他们的义务，职权是权利与义务的共同表现。

行政领导者的职权与职位的关系，可以从两方面来认识。

⑴从职权的特点来看：第一，职权是与职位联系在一起的。职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质，某一行政领导职位相应地有某种数量规定的工作任务、工作指标、工作绩效，职权与职位均与个人因素无关。第二，职权与职位有对称关系。职权的大小与职能的高低、责任的轻重需相适应。任意扩大职权，即为滥用权力；随意失职失权，即为渎职行为。第三，职权是法律认可与确认的权力。它一方面要约束行政领导者的思想与行为，另一方面又要确保这种权力的稳定性，使其不能以任何形式进行私人性的转让。任何行政领导者都应以有效的工作，即最少的投入、最大的产出来保证自己行使权力的正当性、合理性与有效性。

⑵从职权的范围来看：行政职权是有限度的权力，它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而进行功能性划分，并由国家依据这种划分做出授予，被授予者需对权力有明确的认知，从而掌好权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对物质资源的配置与使用权）、财权、组织权。

行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构成。

政治责任即领导责任，是指行政领导者因违反特定的政治义务或没有做好分内之事而导致的政治上的否定性后果，以及所应遭受的谴责与制裁。这种政治上的否定性后果意味着其丧失了行使政治权力的资格，意味着其不再是政府行政权力的行使者。

工作责任是指行政领导者自己的岗位责任，即行政领导者担任某一职务，所应承担的义务和应负的责任。

法律责任是指行政领导者在行政管理活动过程中因违反法律规范所应承担的法律后果或应负的责任。

行政职位、职权、职责是行政领导者从事行政领导活动的基本条件。

1、行政职位是行政职权和行政职责的集合体，任何行政职位都具有相应的职权和职责。行政领导者的职位是其实施行政领导活动的基础，没有一定行政职位的人就不能成其为行政领导者，同时也不能行使行政领导职权，也不负行政领导职责。行政职位的高与低决定了其行政领导所掌握的行政职权、工作范围、工作量及其所负责任的大小。

2、行政职权是由行政职位派生的，是为履行行政职责而受法律保护的权力。为使行政领导者能够履行行政职责，就必须依法赋予其相应职位的权力，即也赋予了行政领导者相应的支配力量，否则，行政领导活动就无从展开。

3、行政职责是行政领导者担任某种职务所应承担的具体行政工作责任和法律上应负的行政责任。行政领导者的职责是其履行职务过程中应尽的义务，它是随着一定职务的确定和职权的授予所产生的。职权是尽到职责的手段，职责才是职权的本质内容。职权和职责表现为权力与义务的统一。

任何行政领导者都是一定的职位、职权、职责的统一体，三者之间相互联系，互相制约，不可偏废。有职就要有权，有权就要尽责，任何将三者分离的状况都将妨碍行政领导者的领导作用的发挥。

一般来说，行政领导者的产生大致有以下几种方式：

即行政领导者由被领导者或被领导者的代表选举产生的制度。选举的方式有投票、民意测验、意向选举等等。它可以在机关内部进行，也可以在社会中进行。这种制度一般能代表民意，选举结果也有较大的公正性和权威性，不足之处是选举过程容易过长，不能保证准确地识别人才。

即行政领导者由上级领导者或上级行政机关根据个人或者少数人的意志和标准任命产生的制度。委任制是世界各国普遍使用的，是历史最优久的传统选拔方式。

委任制的具体方式有两种：一是行政首长的直接任命，二是由一级行政首长提名然后报请再上一级行政首长或领导机关审批。

世界各国政府机关以第二种方式委任的居多，其优点是权力集中，责任明确，用人与治事相结合，行动迅速统一；不足之处是过于依赖个人的主观选择，缺乏客观的选才标准，容易出现任人唯亲的不当行为，人治色彩重。

即行政领导者由专门的机构根据统一的、客观的标准通过考试择优产生的制度。

考试的方式有三种：一是根据政府行政职位的职类和职级分别进行的分级分类考试；二是根据报考人的来源情况分别进行的外部竞争考试和内部竞争考试；三是根据考试过程的不同构成情况而进行的双轮制和三轮制考试。

考任制的优点在于通过严格科学的考试可以在竞争的基础上，公正、客观地评定人才，鉴别人才的优劣，防止用人上的不正之风。其不足是考试的结果有时往往与被试者的实际能力出入较大，评卷的标准有时也容易受评卷者个人价值观念的局限，领导者的选拔有时并不依据考试的实际结果，难免使考试流于形式。

即通过协议或合同的方式选用外部人员担任非常设性的行政领导职务的制度。

聘任制的优点是有利于广招人才，提高行政组织的工作能力和适应性，克服和防止领导干部常任制和终身制以及用人的地区封锁和部门封锁的弊端。不足之处是在实际运用中，有时也容易导致用人上的短期行为，还容易忽视对本部门人才的使用。尽管如此，聘任制仍是适用范围较广的用人方式。

“素质”一词原为生理学概念，本意是指人的感觉器官、运动器官和神经系统方面的特质。随着社会发展，素质一词已超出生理学范畴，被广泛应用于社会科学领域以说明人或各种组织的现时状态。我们这里讲的素质是行政领导者的素质，是指构成行政领导者在先天禀赋的基础上通过后天的学习、实践所获得的智能、品德等的总和，是行政领导者承担一定行政领导职务所必须具备的基本条件。它是行政领导者发挥领导功能的基础，是行政领导者实施领导行为的资格，是行政领导者取得领导绩效的决定性因素。

领导素质问题一直是管理学、行政学、社会心理学和组织行为学等学科研究的主要内容，并形成了一些有代表性的领导理论，即领导特性论和领导素质论。这些研究成果对行政领导者素质的研究有很重要的影响。

有效的领导者应具备什么样的素质，仁者见仁，智者见智，各个理论学派和一些管理学家、社会心理学家者对领导者提出了不同的期望，其表述也很多，现列举其中几种：

美国管理协会用了5年时间考察了4000名经理，调查发现，成功的管理人员一般具有以下20种能力：（1）工作效率高；（2）有主动进取精神，总想不断改进工作；（3）逻辑思维能力强；（4）富有创造精神；（5）有很强的判断能力；（6）有较强的自信心；（7）能帮助别人提高工作能力；（8）能以自己的行为影响别人；（9）善于用权；（10）善于激发别人的积极性；（11）善于利用谈心做工作；（12）热情关心别人；（13）能使别人积极而又乐观地工作；（14）能实行集体领导；（15）能自我克制；（16）能自行作出决策；（17）能客观地听取各方面的意见；（18）对自己有正确估价，能以他人之长朴自己之短；（19）勤俭艰苦，具有灵活性；（20）具有技术和管理方面的知识。

美国管理学家杜拉克把领导者的素质称为是一种后天的习惯，是一种务实的综合，是可以学来的。他认为，有效管理者具有五个方面的共同点：（1）善于处理和利用自己的时间。了解时间是一项限制因素，时间的供给永远没有弹性，时间永远是最短缺的。他们记录自己的时间，管理自己的时间，减少非生产性工作所占用的时间，善于集中自己的零星时间。（2）注重贡献，确定自己的努力方向。他们并非为工作而工作，而是为成果而工作。（3）善于发现和用人之长，包括他自己的长处、上级的长处和下级的长处。（4）能分清工作的主次，集中精力于少数的主要领域，在少数的主要领域中，如果能有优秀的绩效就可以产生卓越的成果。（5）能作有效的决策。他知道一项有效的决策必须是在“议论纷纷”的基础上作出的判断，而不是在“众口一词”的基础上作出的判断。

研究领导行为的学者斯多基尔通过大量的研究工作，于1974年对领导者的素质做了一个概括，认为领导者的共同品质是才智、强烈的责任心，并有完成任务的内驱力、坚持追求目标的性格、大胆主动的独创精神、自信心、合作性、乐意承担决策和行动的后果、能承受挫折、社交能力和影响别人行为的能力、处理事务的能力。

日本管理界要求领导者应该具有下列十项品德和十项能力。

十项品德为：使命感、责任感、信赖感、积极性、忠诚老实、进取心、忍耐性、公平、热情、勇气。

十项能力为：思维决策能力、规划能力、判断能力、创造能力、洞察能力、劝说能力、对人理解能力、解决问题能力、培养下级能力、调动积极性能力。

前苏联学者认为，领导者应具有下列的素质：有高度的政治水平和业务水平；要严于律己，宽以待人；善于维护劳动纪律；充分发挥每个下属人员的才能；善于调动下属人员的积极性；发扬专长，遇事与下级商量；说话要算数等。

国内学者对行政领导者的素质也进行了大量的研究。认为行政领导的素质是一个非常复杂的多面体。为了分析方便，可将行政领导者的素质划分为政治素质、专业素质、文化素质、管理素质、心理素质和生理素质六个方面。

政治素质表现为行政领导者的世界观、人生观、价值观，表现为一定的政治理想、政治觉悟以及对社会政治问题和本职工作的立场、观点和态度。政治素质决定行政领导者的献身精神、创业精神和开拓精神，决定行政领导者的组织性、纪律性、自觉性和主动性。政治素质对行政领导者的工作态度、精神状态起主要的、决定性的作用。

政治素质是行政领导者必须具备的基本素质，它的具体内容为：（1）作为社会主义中国的行政领导者，必须具有坚定正确的政治方向，即要正确认识和忠实贯彻执行党的“一个中心，两个基本点”的基本路线并有实绩；（2）具有高度的事业心和强烈的进取心以及改革开放和开创意识，不断探索建立市场经济新秩序的方法和特点；（3）以身作则，遵纪守法，自觉抵制和反对做官当老爷、以权谋私、贪污腐化等坏作风，一心为群众办好事；（4）大公无私，维护团结，平等待人，严以律己，宽以待人。促使组织成员同心同德，团结奋发。作为社会主义国家行政领导者特别强调要经得住改革开放的考验、执政党的考验、反腐败的考验。加强马克思主义的理论素养，运用马克思主义理论指导实践，在实践中锻炼和提高认识、解决社会主义现代化建设中的问题的能力，这是提高行政领导者政治素质的主要途径。

专业素质表现为行政领导者的专业技术或专门的业务水平和能力。专业素质决定行政领导者从事某种专业技术工作或专门的业务工作的熟练程度和复杂程度；决定他们搜集、筛选、传递专业信息或业务信息的能力；决定他们处理专业技术问题或专门的业务问题的效能和效率。不同的行政工作有不同的专业技术要求，行政工作的专业化程度越高，技术条件越先进，分工越具体，对专业素质的要求越高。

专业素质的具体内容为：（1）具有属于自己所属业务工作的业务知识或专业知识。掌握本单位、本系统、本部门为主的专业知识体系，实现“内行领导”。（2）具有丰富的专门工作经验。要注意积累行政工作以及社会生活中的实际经验和知识。（3）掌握相应的专业技术及技能以及管理知识与技能。

文化素质表现为行政领导者的文化程度和文化水平。文化素质是政治素质或专业素质的基础。文化素质决定行政领导者的知识范围、知识结构、科学知识水平和政治理论水平；决定他们对路线、方针、政策以及行政工作任务的理解程度和掌握程度；决定他们认识和接受新的事物、新的知识的敏感性和能力。提高文化素质对提高政治素质和专业素质有直接影响。

文化素质的具体内容为：（1）具有一定的受教育程度。中国《国家公务员暂行条例》规定，中国公务员应具备大专以上的受教育程度。（2）具有合理的知识结构，即首先，具有一定的社会科学和自然科学的基础知识。这方面知识对于行政领导者更新观念、开阔思路、利用信息、提高应变能力，处理各种问题大有益处。当前尤其要懂得经济，了解社会主义市场经济知识，才能更好地为经济建设这一中心工作服务。其次，具有行政学、领导科学、国民经济管理、企业管理、管理心理学等现代管理知识。这是适应中国现代化建设的需要，也是现代管理干部应有的专业知识范围。

管理素质表现为行政领导者的能力素质。管理素质决定行政领导者的计划、组织、控制、指挥、协调等管理效果，决定他们的工作魄力和打开局面的程度，决定他们把握全局、综合处理各种信息的能力。具有一定政治素质、专业素质和文化素质的人并不同时就具有相应的管理素质。管理本身也是一种专业，负有领导职责、人事职责的行政领导者要求具备较强的管理素质。

管理素质的具体内容为：（1）观察思考能力。对复杂多变的社会现象能及时作出科学的分析判断，发现问题及时，判断问题准确，思考问题深远，这是科学决策、科学管理的前提。（2）科学决策能力。对领导活动中面临的日新月异局面能及时地、科学地作出决策，使行政管理具有活力。这种决策不是“传声筒”、“收发室”型的决策，而是从实际情况出发的创造性决策。这就必须要有较强的分析能力、预测能力、统筹能力，能在复杂的矛盾现象面前找出问题所在及原由，能从宏观上预见事物发展趋势，能依事物的变化规律把握好全局，能够迅速及时地做出判断并解决问题，特别在紧急情况下，绝不优柔寡断，犹豫不决。（3）组织指挥能力。善于把科学决策变为实际管理活动，把行政组织和行政人员调动部署为实现决策目标的有效的运作系统。计划决策在落实过程中会遇到各种因素的干扰，行政领导者要精于运用组织力量，合理分配职责权限，科学选才用才，监督运作，才能坚决、准确、及时地推行计划决策。（4）沟通协调能力。善于把任务、部门、人员有机地组合起来，形成默契、步调一致的集体行动。尤其要善于处理人际关系和相关部门关系，取得理解和支持，化阻力为动力，以利行政管理目标的实现。（5）快速应变能力。善于在行政环境发生突变的情况下及时采取应变对策，进行有力有效的组织指挥。面临新事物、新问题不断涌现的现实，要有敏锐的感知力，审时度势，随机应变，适时适度地调整自己的观念、方法。（6）开拓创新能力。善于提出新问题、解决新问题，勇于打破陈规陋习，不迷信权威，不故步自封，富于胆识，敢说、敢干。

心理素质表现为行政领导者的性格、气质和个性等等。心理素质影响到行政领导者的思想的丰富性、情绪的稳定性、兴趣的多样性；影响到他们的需要、动机和行为方式；影响到他们的交往范围、同事关系、工作态度和精神状态。心理素质和政治素质、文化素质有一定关系，政治水平高、文化修养好的人善于控制自己的感情，稳定自己的情绪，逐步培养良好的心理素质。

心理素质的具体内容为：（1）应具备积极主动的性格，以利于带动整个组织积极努力工作。（2）应具有较强的自信心，决策中避免优柔寡断，增强部属对上级的信赖感。（3）具备较强的自制力，遇事不乱，临危不惊。（4）具有坚韧不拔的意志力，为追求行政目标的实现百折不挠，勇往直前，胜不骄，败不馁。

生理素质表现为行政领导者的性别、年龄、体质和机体反应能力等等。生理素质决定行政工作人员所能从事的工作长度和工作强度；决定他们对不同的工作环境、工作条件的适应性。不同性质、不同类型、不同条件的行政工作对生理素质有不同的要求。生理素质虽和其他素质无直接关系，但对其他素质的发挥有直接影响。行政领导者的身体素质是其他素质得以发挥的物质基础。行政领导者的身体素质要求是具有健康的体魄和旺盛的精力。

综上所述，这六种素质按不同状况构成行政领导者个人素质类型，它直接影响到每一位行政领导者的工作态度、工作行为和工作绩效，并对整个行政管理过程发生影响。

所谓影响力就是一个人与他人交往中，影响和改变他人心理和行为的能力。影响力人皆有之。领导者的影响力在人际交往中表现得更为突出和更为重要。

行政领导者的影响力是行政领导者在行政活动中影响和改变下属及其他人的心理和行为的能力。行政领导者的影响力是由权力的影响力和非权力的影响力构成的。

权力是构成行政领导者影响力的一个因素。构成权力性影响力的要素主要包括：传统因素、职位因素和资历因素三个方面：

（1）传统因素。传统因素是指人们对行政领导者的一种传统观念。由于长期以来人们怕“官”，使人们对行政领导者有一种心理观念（不是法定的），认为领导者总是不同于一般人。今天他是个一般群众，也不觉得他有什么与众不同的地方，明天他当了领导，就觉得他有才干，比普通人强。这种观念逐步成为某种形式的社会“规范”，使人们从小就打上了深刻的印记，影响着被领导者对领导者的服从感。这种传统观念所产生的影响力普遍存在，只要你是个领导者，就自然获得了这种力量。

（2）职位因素。职位因素是指行政领导者个人在组织中承担的责任与地位。居于领导地位的人，组织授予他一定的权力，而权力使领导者具有强制下级的力量，凭借权力可以左右被领导者的行为、处境、前途以至命运，使被领导者产生敬畏感。领导者的地位越高，权力越大，别人对他的敬畏感就越大，他的影响力也越强。职位因素造成的影响力，是以法定为基础的，与领导者本人的素质条件没有直接关系。它是由社会组织赋予领导者的一种力量。

（3）资历因素。资历是指行政领导者的资格和经历。由领导者的资格和经历对被领导者产生的心理影响叫资历因素。资历因素是个人历史性的东西。一般人对资历较深的领导者比较敬重，因此产生的影响力也属强制性的。

显然，由传统因素、职务因素、资历因素所构成的影响力，都不是领导者的现实行为造成的，是外界赋予的。但它对下级的影响却带有强制性和不可抗拒性。这种权力来自行政领导者所担任的职务，他有了这个职务，就有了这个职务法定的权力，下级不能随便不接受他的领导。所以，这种权力叫位置权力或地位权力，它取决于个人在组织中的地位。这种影响力对被领导者的作用主要表现为被动、服从，它的核心是权力。所以，它对人的心理和行为的激励作用是有限的。

非权力性的影响力是与合法权力相对的，它既没有正式的规定，也没有组织授予的形式。所以，它属于自然性影响力、统御力。这种影响力表面上没有合法权力作基础，但它是靠领导者自身的威信和自身的品质、才能、知识、感情以及以身作则的行为来影响他人的。非权力性影响力产生的基础比权力性影响力产生的基础广泛得多，因而非权力性影响力往往是权力性影响力所不及的。构成非权力性影响力的因素主要包括：行政领导者的品德、才能、知识、感情、修养等因素，而这些因素恰恰是行政领导者所应具备的素质的内容。

在现代行政活动中，行政领导者的非权力性影响力在行政领导者的影响力中占有的比重已大大超过权力性影响力。现代行政管理的民主化趋势，需要行政领导者具有高素质。行政领导者对下属所发生影响，已不完全是凭借他所具有的权力，他还必须有丰富的知识、高强的能力、宏大的气度以及优良的品质。这样其下属是因“佩服”而“受命”，决不是因“恐惧”而“服从”，这就是现代行政领导者所应具有的影响力。这表明，现代行政活动对行政领导者的自身素质提出了更高的要求。