弗兰克·约翰逊·古德诺（Frank Johnson Goodnow），1859年出生于美国纽约州布鲁克林市一小康之家。古德诺的学术成就主要是在行政法学领域，是美国公共行政与市政学的重要的奠基人和权威，著有《政治与行政》等书，对20世纪美国功能主义政治学的发展颇有影响。

1882年毕业于哥伦比亚大学法学院，获法学学位。从1884年起到1913年来华前，在哥伦比亚大学任教，讲授历史学和行政法学等课程。中国近代著名外交家顾维钧1909年在哥大读硕士时，就曾修过他讲授的宪法和行政法课程。在19、20世纪之交美国市政管理体制改革运动（即美国历史上著名的“进步运动”）中，古德诺是积极的推动者和倡导者。当时美国原有的市政体制弊病丛生，腐败现象层出不穷，社会上要求改革的呼声不断高涨。古德诺积极参与纽约市的市政体制改革，起草该市市政法案，是当时颇负盛名的社会改革人士。他主张行政适度集权并对政治保持一定的独立性，将效率、等级官僚制以及纪律引进公共管理的实践之中，对美国公共行政体制的改革发挥了积极作用。

古德诺来华担任民国政府的宪法顾问，系经由卡耐基国际和平基金会引荐。1911年10月，该基金会派其董事、教育家伊利奥特前来亚洲做一次短期考察以拓展会务。1912年3月底伊氏抵北京，会见了袁世凯的秘书蔡廷干、国务总理唐绍仪，提到建议中国政府聘请外国顾问的事，并称卡耐基基金会可以从西方国家，选聘民国政府各部门所需用的有能力的顾问。4月26日在唐的陪同下，伊利奥特晋谒袁世凯，建议袁聘用外国顾问，袁未置可否。直到次年1月，民国政府出于制定宪法之需，袁世凯也愿意延聘一位美国知名学者当顾问以装点门面，于是蔡廷干代表袁政府，通过美国驻华公使馆与美国国务院，致电伊利奥特，请卡耐基基金会推荐一位精通宪法条例且对法国宪法较熟悉的专家来华任法律顾问。该基金会经过考虑，决定荐举古德诺。卡耐基基金会之所以如此力劝民国政府聘请洋顾问，其原因正如伊利奥特致函唐绍仪所称：中国“必须雇用外国顾问并给他们以足够的权力，才能使西方资本家和政府相信，确保国家取得充裕的收入并以一种现代化和科学化的方式使用（外国贷款）”。这是在对中国表示友好的表象下为西方在华利益着想。

1913年3月15日，古德诺与中国政府在华盛顿签订了一份聘用合同。中国驻美外交代表张荫棠代表民国政府签字。合同规定：“前因中华民国政府开办共和宪法编定事宜，欲自美国大学教员中延聘其精通宪政法例并专熟法兰西共和国宪法者一员充任政府法律顾问，并襄办宪法编定事宜。……因兹民国政府特即延请古德诺氏充任法律顾问员。自到北京之日起三年为满。每年应支给薪金美金一万二千元。此外该员在京侨寓办公每年应再津贴美金六百元作为旅馆租费。所有每年薪金等项应匀分按季支给。该员未到任以前，应支给美金五百元为自美至北京川资。将来年满事竣亦应支给美金五百元作为回美川资。受聘人古德诺氏据此合同并收到定金，允即应聘前往，勤慎从公。一俟此合同签定并收到美金五百元，应亟起程赴民国北京莅任办事。”

1913年4月5日，古德诺偕夫人由纽约启程，乘船至欧洲，再取道俄国，转乘火车前来中国，5月3日抵达北京，次日晋见其雇主袁世凯。随后即被安排在隶属于总统府的法制局工作，正式开始涉足中国政治。据时任袁世凯英文秘书的顾维钧回忆称：“总统也不时接见一些重要的外国客人如古德诺教授，他应邀来华对我国适用何种宪法提供意见。他数次会见总统，我均在座。……我介绍他时说，他是教我行政法的教授，这是他的专长，但他也是研究美国宪法的学者。因此第一次谈话主要涉及的是行政：如何组织一个能够在国内保障和平、秩序与安全的有效的政府。总统很欣赏他的意见；……第二次见面，他们终于谈到正题。总统要他写出一份或两份关于这个问题的备忘录。我记得这次会见他终于说出了他的意见。他说他研究了中国的国情，中国有帝制的传统，民族主义的观念不像西方那样强烈，所以中国需要一个强有力的中央政府巩固国家政权，以取代当时存在的那种各省军阀割据的松散局面。当然，强有力的中央政府也正是袁世凯的意思。”

古德诺来华任宪法顾问所做的第一件事就是拟订了一篇民国宪法草案。其时，民国成立一年有余，新生的共和国面临着艰巨的制度建设任务，而首要的问题就是要制定一部正式的宪法以代替“临时约法”。围绕着制宪问题，各派政治势力之间争论激烈。古德诺在接受《宪法新闻》杂志社长李庆芳的采访时，谈了自己的看法，认为民国宪法在形式上应当是一些原则性的纲要，具有弹性以便日后修正；在内容上宜采用美国式总统制以强化总统的地位，理由是中国一向无议院传统，而习惯于君主行政，一切行政之权归于中央政府。根据这样的看法，6月间，古德诺拟出了他的宪法草案稿，并发表于《宪法新闻》上。这部宪稿不是一部完整的宪法，而是针对民初情形提出的一篇有所侧重的纲要。它不照搬西方宪政制度，而是着眼于建立一个强大巩固的政府，其重点在于处理立法权与行政权之间的关系，这方面的内容占了宪稿的主要篇幅，其他内容则极为简略，一般共和国宪法所必不可少的公民权利等，它都付诸阙如。宪稿的基本倾向是在维护一个代议制共和政治框架的前提下努力强化行政权力，以造成强有力的统一的中央政府。为此赋予大总统“莫大之权力”，且大总统是由国会选举而非普选。古德诺称普选制“似非地大如中国者所宜采用也”，“中国前此系专制古国，人民无选举之习惯，国会较为整齐”。他认为中国的当务之急是建立一强固政府，维持政局稳定，以改良财政、修明法制、厘定政府与人民的法律关系。等若干年后，“此数者既达目的之后，彼时民国如采用法制（指法国式的内阁制———引者）或较为有益。倘届时情势果属如此，则宪法未始不可修正”。

然而，古德诺将他这部宪稿递交给法制局不久，二次革命旋即爆发，袁世凯忙于镇压革命，宪稿被束之高阁。8月2日，国会宪法起草委员会在北京天坛正式开始宪法起草工作。古德诺因隶属于行政部门（总统府法制局），故而并未实际参与民国宪法的起草。在袁世凯与革命党人的斗争中，古氏身为局外人，基本上无所事事。因语言障碍，他在北京的交际圈子很小，所接触的中国人主要是袁政府的官僚政客，袁世凯的儿子袁克定曾与之过从甚密。此外就是跟一些在华外国人交往。因此，他虽身处中国政治中心，但对中国社会各界缺乏足够的了解。同年秋季，应美国人在京创办的教会学校汇文大学（即后来的燕京大学）之邀，古德诺前往讲学，内容是关于西方国家宪政制度及其发展史，每周两次，直到次年夏天为止。后来他根据这些讲稿编撰成《宪政原理》一书，于1916年4月在纽约出版。

民国政局的动荡显然使古德诺对形势的看法开始变得消极。当时他常在美国驻华大使芮恩施处与一些在华洋客聚会，讨论中国局势，这些人的论调都相当悲观。言谈之中古德诺对中国实行西式民主制度已经不抱多大的信心，认为西方现代政治制度及其抽象原则对于中国人来说，仍然没有意义，在中国建立真正的共和制只不过是一场梦，中国实行总统集权和负责制会有“更令人满意的结果”。对于袁世凯与国民党的斗争，古德诺的政治立场明显地偏袒袁世凯，称其“有胆识有魄力”，“对中国大局有认识”，认为中国不论采取何种政体，袁世凯“必能操纵驾御之”。同时，他也承认袁对现代民主政治缺乏了解，“不知内阁制与总统制的分别”。他将政局动荡、战争重起的罪过归咎于南方国民党革命势力，称二次革命为“南方那些愚蠢的人所起的叛乱”。

由于古德诺一直幻想中国政局需要由袁世凯式的强人出来收拾才有望走上正轨，所以在二次革命失败后袁世凯与国会的斗争中，他倾向于为袁氏的强权做辩护。这年10月底国会宪法起草委员会在艰难的处境中终于拟订出了“天坛宪草”。这部宪草较多地体现了民初国会各党派的宪政主张，对总统权力的行使做了较多的限制，因而深为袁世凯所不满。当时袁政府的另一名洋顾问英国记者乔·厄·莫理循怂恿袁世凯让古德诺出面批评该宪草对总统权力所做的“极其危险的限制”。古德诺遂撰写了一篇评论，经莫理循交由《北京时报》于10月31日即天坛宪草通过之日发表出来。随后古德诺又著长文《中华民国宪法案之评议》，进一步阐述他对天坛宪草的意见。在这些文章里，古氏指责天坛宪草采用简单的内阁制，对总统的权力加以诸多限制，使总统“徒拥虚名，不能有所作为”，将导致政府不稳定。他特别强调政局稳定对于当时中国比其他一切都更重要，称“今日中国所最要者在有一强固之政府，政府之政策必使之见诸施行，国会仅可为普遍之监督，不宜严重干涉，使政府不能为远大之计划”。并称政局不稳将影响外国投资。因此主张总统应有制宪权和对国会通过的宪草的否决权。他还称颂袁世凯“经验丰富 ”，要求国会相信其“聪明才力”，不要“以法律上文字之争点，致起权限之辩论”云云，为袁的强权辩护。

此时国会在袁世凯的压制下已陷于瘫痪状态，袁氏自行组织御用的行政会议（后改称政治会议）作为其咨询机关。古德诺给袁上了一篇意见书，说：在中国这样一个毫无代议制经验的国家里实践代议制，短时期内难望有成效，因此民国国会目前只应作为咨询机构。他还将其宪稿中原来的两院制构想，改为一院制，赋予总统直接钦定议员及解散国会的权力。然而袁世凯于1914年1月干脆下令废除国会，并策划组建御用的“约法会议”。此举颇使古氏觉得意外，因为他曾劝袁不必完全取消国会。事后他建议袁氏在立法机关尚未成立之前，应设一临时咨议机构，其委员由总统指派，应当代表社会各阶层利益。但袁氏未予采纳。约法会议通过了袁记新约法，大大加强了总统权力，在某些重要方面采纳了古氏的意见，譬如实行总统制，总统在内政外交决策方面均不必经立法院同意；立法机构采一院制，参政院名为总统的咨询机构实则有权行使立法机构的权力，这就使立法权为总统御用机构所操纵，与古德诺关于国会只当起咨询作用的意见不谋而合。古氏对此颇觉自负，在致卡耐基基金会的报告中说：“我在宪草中引荐的观点，大部分均被采纳。虽然他们赋予总统不受立法机构约束的自由大大超过我所拟议的，但无论如何，就总体而言我赞同他们的做法。”古德诺也因此而获得袁政府颁发的二等嘉禾章。参政院成立不久，他又以国会、国务院均已不复存在为由建议修改《大总统选举法》。8月，约法会议采纳了这个建议，通过了大总统选举法修正案，使袁世凯实际上成了终身总统。

古氏为袁世凯强权政治辩护的言论当时遭到海外一些华人舆论的批判，侨居日本的中国思想界进步人士章士钊、李大钊等，在东京《甲寅》杂志上发表文章，斥责古德诺“丧独立之良德、隳学者之声名”。并从理论上剖析了古德诺借以立论的所谓中国国情等问题，驳斥其强权政治主张。

不过，古德诺关于中国政治问题的看法，也有一些值得肯定的内容。比如1914年6月，他曾向政治会议建议，中国应当设立行政学校，培养行政人才。这个建议后来以《中国官吏教育论》为题见诸报端。他认为中国新型行政人才的培养应当彻底改变旧式教育过于脱离民生实际的文人传统，在内容上要以学习与现实民生问题切实相关的行政知识为主，且应注重行政能力的培养，课堂学习之外应辅以实习和实验。他建议行政学校可实行三年期的学制，按培养目标可分为外交科、财政科、普通行政科，学生毕业后可入行政官署任下级职位。他认为在中国国内开设行政学校，聘请外人教习，培养行政人才，其效果优于派学童留洋。因为留洋学生久受西洋教化，对中国文化之优美处无所知之，且往往不顾中西国情的差异，企图照搬外国的经验和制度。

在古氏第一次来华的一年多时间里，袁世凯利用他关于加强总统权力方面的意见为自己的独裁统治张目，但却未让他参与重大决策。据芮恩施回忆称，“袁世凯政府不论什么时候提出一个加强自己政权的新方案时，总利用美国专家的这种态度，说古德诺博士和别的外国顾问都已经表示赞成。但是这些权威人士实际上并没有真正被咨询过，他们并没有被邀参加重要的会议，也没有机会参加制订重要计划。当然，在形式上他们已被‘咨询’过了，不过这通常在会议已作出决定以后，袁世凯政府把已经谈妥的事情通知这些顾问，然后宣布已经获得他们的赞同”。对此，古德诺一位友人不无讥讽地说：“一个不自由的反动政府不能没有宪法顾问，正如纽约那些从事不法经营的大公司同样需要网罗一流的律师一样。”

1914年1月，美国约翰·霍普金斯大学因校长一职空缺，致电在北京任职的古德诺，问其愿否就任。古氏其时因深感自己在北京无所作为，已有去意，便欣然表示愿意，但因已与中国政府签约在先，尚未到期，遂致函与卡耐基基金会磋商。卡耐基基金会让古德诺与北京政府商量去留事宜，北京方面未作挽留。基金会便同意了古氏的请求。古氏与民国政府协商的结果，双方同意废止1913年的那份合同，并于7月另订新的聘用合同，北京政府代表是国务卿徐世昌。民国政府聘古德诺为兼职法律顾问，他可以留在美国，其顾问之职可通过信函或电报向中国政府提供意见的方式履行，任期从1914年8月3日起至1916年5月2日止。相应地，薪金亦减半为每月美金五百元，于每月终由中国驻美全权公使给付。合同还规定：“如政府需该顾问来京而于该顾问无窒碍时，该顾问应于一千九百十五年六月到京居住两月以备顾问。”8月初，古氏夫妇乘船离华，经日本返美，10月1日抵约翰·霍普金斯大学任职。

古德诺返美后，在纽约法政学会、美国政治科学协会芝加哥年会等场合作题为《中国新约法论》、《中国的变革》的演说，继续发表其对中国政治问题的看法，称：在中国人尚未培养出纪律性、个人权利观念、社会协作能力之前，某种具有专制色彩的政府是可以存在的。目前中国政治制度的变革“应当强调的是权威而非自由，是培养人民对权威的服从而非对个人权利的关注，是行政效能而非民众参与代议制”。目的是建立强大巩固的政府，以大力发展工业，改革教育，普及科学等。他批评临时约法、天坛宪草不合中国国情，国会权大，政府受限，而袁记约法则“与中国之历史国情更为相合”。他继续为袁世凯强权政治作辩解，吹捧袁“能使中国不致分裂，……使国家重见秩序之恢复”，甚至说袁“正竭力引中国入于宪政之轨道”。此外他还多次声称中国的变革须仰赖西方的帮助，甚至说“如果不让外国人享有治外法权以及对中国拥有一定的控制权，则中国不能指望获得发展”。

1915年7月，适逢约翰·霍普金斯大学放假，古德诺便照其与袁政府的约定来华，以备顾问。这次来华在京共住了六周有余。此时袁世凯复辟帝制的阴谋已在暗中策划，杨度等人正在准备帝制舆论。袁世凯派农商总长周自齐会见古氏，要求他为总统准备一份备忘录，就共和与君主两种国体之优劣以及何者更适于中国，作一比较与评价，以供政府作参考之用。身为政治顾问的古德诺自然领命照办，便撰写了一篇长文，作为给袁世凯提供私人意见的备忘录。然而出乎古氏意料的是，这篇备忘录很快被译成典雅的中文，以《共和与君主论》为题，发表于8月3日御用的北京《亚细亚日报》上。译者是总统府法制局参事林步随。正是这篇大作使古德诺在中国近代史上留下了一个与袁世凯复辟帝制相联系的恶名。

《共和与君主论》的基本思想倾向与古德诺关于中国政治问题的一贯主张是一致的，不过在这里他主要是从权力交接的角度来论证中国实行君主制较共和制为宜，认为君主制最大好处即在于权力交接时不致引起动乱，从而保证政治稳定。文中称：“中国数千年以来狃于君主独裁之政治，学校阙如，大多数之人民智识不甚高尚，而政府之动作彼辈绝不与闻，故无研究政治之能力。四年以前由专制一变而为共和，此诚太骤之举动，难望有良好之结果者也”。因此结论是：“中国如用君主制，较共和制为宜，此殆无可疑者也”。不过古氏也特地为改行君主制提出三个前提条件：一、改制不可引起国内人民与列强的反对以免招乱；二、君主继承法应明白确定，以解决嗣位问题，否则改制无益；三、政府应预为计划，使人民得与闻政事以发展爱国心，使人民知政府为造福人民之机关，使人民知其得监督政府之动作，以求立宪政治之发达，否则改制未能有永久利益。只有具备这几个条件，改制才有利于中国。

此文发表于帝制舆论正在积极酝酿的当口，很快被帝制派加以利用。8月14日，杨度等人组织筹安会并发表成立宣言，宣言将民国成立以来政治动荡、人民所遭痛苦，悉归罪于共和政体，并援引古德诺的文章作为其立论的一大依据，颇为煽情地称：“美国者世界共和之先达也。美之大政治学者古德诺博士即言：‘世界国体，君主实较民主为优，而中国则尤不能不用君主国体’。此义非独古博士言之也。各国明达之士论者已多，而古博士以共和国民而论共和之得失，自为深切著明，乃亦谓中美情殊，不可强为移植。彼外人轸念吾国者且不惜大声疾呼，以为吾民忠告，而吾国人士乃反委心任运，不思为解决之谋，甚或明知国势之危而以一身毁誉利害所关，瞻顾徘徊，惮于发议，将爱国之谓何？国民义务之谓何？我等身为中国人民，国家之存亡即为身家之生死，岂忍苟安默视坐待其亡。”此言一出，舆论哗然，古德诺及其《共和与君主论》一时间“名声大噪”，成为舆论焦点，多家媒体纷纷予以报道、评论。连海外舆论也开始关注此事，8月11日东京的报纸转载了古氏此文，9月9日，伦敦《泰晤土报》也予以转载。

古德诺似乎意识到自己的言论被政客所利用，他不愿卷入帝制运动的是非之中，便亲自出面辟谣。8月17日他接受了英文《北京宪报》（Peking Gazette）的记者采访，发表个人声明。据美国国务院《外交文书汇编》记载，古氏在其声明中明确反对筹安会把所谓“君主制政府优于共和制”之说强加于他的名下，“因为此说既不正确且与他本人的观点完全不符。古德诺博士声明，他不但从未下此断言，而且恰恰相反，他认为没有哪一种政府形式在任何情况下都优于其他的政府形式”。他虽然反对杨度简单论断君主制优于共和制，但在论及中国现实时，却仍然倾向于君主制。他说：“对某些条件适宜的国家而言，共和制是最佳的政府形式，美国法国即是如此。……反之，在与美、法有着不同国情的国家，君主制经常是更为合适的。”所谓国情，主要是指民智之高低。“中国的国情使共和制很难有序发展起来，这首先是因为人民普遍缺少知识且长期习惯于专制统治。从某种意义上讲，中国未能将从满清开始的那种在君主制下逐步实行宪政的经验予以进一步发展，这已是一大不幸，而在革命后的既定形势下，实行共和制则是不可避免。”他谨慎地重申改制的三个条件，称改制只有在其能令人满意地解决政权交接问题时才是合理的，并强调“所立君主乃是有限的立宪君主。……重建中国原有的君主专制则不能被认为有利于目前情况的改善与进步”。最后，他有意不直接回答记者关于中国是否满足其三个条件的提问，而是小心翼翼地表示，他“对中国以及中国人的思想观念了解不够，因而无法提供有价值的意见，得把这些问题留待那些真正了解中国国情且对中国命运负责的人们去回答”。

古德诺的声明并未使他摆脱与帝制运动的关系，舆论界的批评之声蜂起，其中尤以章士钊主笔的《甲寅》杂志的批评文章最多最集中且火力最猛。批评者指斥古氏助纣为虐，居心不良，“惟感万金豢养之私为媚兹一人之举，不惜颠倒万世之是非，鼓簧天下之耳目”；并从理论上对古德诺所借以立论的国情、民智与政治稳定这几个问题进行深入的分析，指出这些问题都不能成为复辟帝制的正当理由。相比之下，外国舆论对古德诺的评价大多比较温和，且多倾向于认为古氏不过是被利用而已。如8月27日的《字林报》称，帝制运动为官方所鼓成，“古德诺公然发表其意见，俾众周知，无论另有用意或系出于疏忽，而官场欲借此以觇国人舆论之微意已可于此见之。……总统府于外客来游时，苟非目不识丁胸无点墨则即赠以古博士意见书一册而求其著述意见，是已。”9月7日的《申报》上载《日人所谓国体变更之里面》一文，谈及日本舆论界对古氏的评价，也认为“实则彼外国顾问与杨严诸公是否同为傀儡，明眼人当能见之。吾人固无显为揭破之必要”。但此文同时也批评古氏“动以墨西哥共和国之前途为戒，令人谈虎色变，不敢不惟帝制是从。……世界之共和国可取法者甚多，何以妄自菲薄，在以墨西哥自况？国家之强盛在改善国民之素质。仅注意于国体，以徒启国内之纷争，宁非失计之甚？”

由于《共和与君主论》客观上确实为帝制运动起了舆论宣传作用，所以当时就有各种传闻和谣言，称古德诺是接受了袁氏重金贿赂而捉刀炮制此文。其实此类传闻并无任何实据。再者此文在基本观点上与作者的一贯主张是一致的，决非纯粹出于个人私利的违心之言。必须指出的是，古德诺与袁世凯等的立场并不完全一致，最关键之处在于前者所主张的君主制是立宪君主制，而后者所主张的则是专制君主制，这两者间是有根本区别的。不过古氏的许多言论更强调的是君主制与共和制的区别而非立宪君主制与专制君主制的区别，所以当然很容易让帝制派来个偷梁换柱，在君主制的名义下以专制君主制替换立宪君主制。对此，梁启超在8月20日的《大中华》上撰文《异哉所谓国体问题者》说的很清楚，他认为没必要在国体是否应为君主或共和这个问题上做无谓的论争和反复，只有政体保持立宪才是最重要的。

是年8月底，因约翰·霍普金斯大学开学在即，古德诺匆匆返美。此后民国政坛发生了袁世凯复辟帝制的闹剧，而古氏在中国舆论界中亦复归于沉寂。尽管依照合同他仍充任民国政府的兼职宪法顾问，直至1916年5月正式到期去职，但他已远离中国的政治中心，这段时间他都在美国任校长。直到袁政权垮台后的1917年才又来华一次，参与由芮恩施等人发起并成立于北京的“中国社会政治学会”。1929年古德诺退休，在平静的生活中度过了最后的10年，于1939年11月15日逝世，享年80岁。