撤县设市标准，根据1993年国务院国发（1993）38号文《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》中指出：“为了适应经济、社会发展和改革开放的新形势，适当调整市标准，对合理发展中等城市和小城市，推进城市化过程，具有重要意义”。

国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知

国发[1986]46号（1986年4月19日）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国务院同意民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，现转发给你们试行。各地要认真总结设市和市领导县工作的经验，搞好规划，合理布局，严格按条件办理。应成熟一个搞一个，有计划有步骤地发展中小城市，促进城乡经济的发展。

附：民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告（1986年2月3日）

国务院：

近年来，由于城乡经济的蓬勃发展，城镇的产业结构和人口结构发生了很大变化。现行的设市标准和市领导县条件，已不适应城乡变化了的新情况。为了适应城乡经济发展的需要，贯彻“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，我部会同国家体改委、城乡建设环境保护部、劳动人事部、公安部、国家统计局等有关部门，进行了广泛的调查研究，并多次征求了各省、自治区、直辖市的意见，建议对1983年提出、内部掌握执行的设市标准和市领导县条件作如下调整：

一、非农业人口(含县属企事业单位聘用的农民合同工、长年临时工，经工商行政管理部门批准登记的有固定经营场所的镇、街、村和农民集资或独资兴办的第二、三产业从业人员，城镇中等以上学校招收的农村学生，以及驻镇部队等单位的人员，下同)6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。少数民族地区和边远地区的重要城镇，重要工矿科研基地，著名风景名胜区，交通枢纽，边境口岸，虽然非农业人口不足6万、年国民生产总值不足2亿元，如确有必要，也可设置市的建制。

二、总人口50万以下的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口10万以上、常住人口中农业人口不超过40%、年国民生产总值3亿元以上，可以设市撤县。设市撤县后，原由县管辖的乡、镇由市管辖。总人口50万以上的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口一般在12万以上、年国民生产总值4亿元以上，可以设市撤县。自治州人民政府或地区(盟)行政公署驻地所在镇，非农业人口虽然不足10万、年国民生产总值不足3亿元，如确有必要，也可以设市撤县。

三、市区非农业人口25万以上、年国民生产总值10亿元以上的中等城市(即设区的市)，已成为该地区政治、经济和科学、文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力，可实行市领导县的体制。一个市领导多少县，要从实际出发，主要应根据城乡之间的经济联系状况，以及城市经济实力大小决定。

四、有关设市的审批手续，仍按《国务院关于行政区划管理的规定》(国发[1985]8号)办理。

以上报告如无不妥，请批转各地试行。

国务院批转民政部《关于调整设市标准报告》的通知

国发[1993]38号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》，现转发给你们试行。为了适应经济、社会发展和改革开放的新形势，适当调整设市标准，对合理发展中等城市和小城市，推进我国城市化进程，具有重要意义。各地要认真总结设市工作的经验，坚持实事求是的原则，搞好规划，合理布局，严格标准，有计划、有步骤地发展中小城市。已经设市和拟设市的地方，都要十分重视农村工作，十分重视农业生产，以使城乡经济协调发展。新的设市标准由民政部负责解释。

1993年5月17日

民政部关于调整设市标准的报告

国务院：

现行设市标准，是1986年经国务院批准试行的。从试行的情况看，现行设市标准贯彻了改革精神，方向是正确的。执行这一标准，使设市工作走出了新的路子，基本适应了近*来城乡经济和社会发展的客观要求。*年多来，我部认真贯彻国务院关于城市发展的基本方针，按照现行设市标准，积极而稳妥地新设了一批市的建制，加快了这些地方的繁荣和发展，促进了具有中国特色的城市化进程，推动了我国城市总体布局逐步趋于合理。但是，在实施过中，现行设市标准也反映出一些不足，主要是：有的指标统计难度较大，且难以核实；一些设市时需要考察的重要条件在现行标准中尚未体现；有些指标还不尽科学合理；分类指导的原则在标准中反映不充分；没有规定设置地级市的标准等。为了进一步适应经济、社会发展的需要，逐步完善设市标准，我部从1989年开始，即着手设市标准的调整和修改工作，在深入调查研究，形成修改稿的基础上，又征求了国务院有关部门，各省、自治区、直辖市以及有关科研单位的意见。“八五”计划公布后，又按“八五”计划中关于“城市发展要坚持实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针，有计划地推进我国城市化进程，并使之同国民经济协调发展”的精神，作了相应的修改。经过反复研究和论证，建议对1986年国务院批准试行的设市标准作以下调整：

（一）每平方公里人口密度400人以上的县，达到下列指标，可设市撤县：

1、县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口（含县属企事业单位聘用的农民合同工、长年临时工，经工商行政管理部门批准登记的有固定经营场所的镇、街、村和农民集资或独资兴办的第二、三产业从业人，城镇中等以上学校招收的农村学生，以及驻镇部队等单位的人员，下同）不低于12万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。县总人口中从事非农产业的人口不低于30%，并不少于15万。

2、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于80%，并不低于15亿元（经济指标均以1990年不变价格为准，按年度计算，下同）；国内生产总值不低于10亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到2以上；地方本级预算内财政收入不低于人均100元，总收入不少于6000万元，并承担一定的上解支出任务。

3、城区公共基础设施较为完善。其中自来水普及率不低于65%，道路铺装率不低于60%，有较好的排水系统。

（二）每平方公里人口密度100人至400人的县，达到下列指标，可设市撤县：

1、县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于7万。县总人口中从事非农产业的人口不低于25%，并不少12万。

2、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于70%，并不低于12亿元；国内生产总值不低于8亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均80元，总收入不少于5000万元，并承担一定的上解支出任务。

3、城区公共基础设施较为完善。其中自来水普及率不低于60%，道路铺装率不低于55%，有较好的排水系统。

（三）每平方公里人口密度100人以下的县，达到下列指标，可设市撤县：

1、县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于8万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于6万。县总人口中从事非农产业的人口不低于20%，并不少于10万。

2、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于60%，并不低于8亿元；国内生产总值不低于6亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均60元，总收入不少于4000万元，并承担一定的上解支出任务。

3、城区公共基础设施较为完善。其中来自水普及率不低于55%，道路铺装率不低于50%，有较好的排水系统。

（四）具备下列条件之一者，设市时条件可以适当放宽：

1、自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地。

2、乡、镇以上工业产值超过40亿元，国内生产总值不低于25亿元，地方本级预算内财政收入超过1亿元，上解支出超过50%，经济发达，布局合理的县。

3、沿海、沿江、沿边境重要的港口和贸易口岸，以及国家重点骨干工程所在地。

4、具有政治、军事、外交等特殊需要的地方。具备上述条件之一的地方设市时，州（盟、县）驻地镇非农业人口不低于6万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于4万。

（五）少数经济发达，已成为该地区经济中心的镇，如确有必要，可撤镇设市。设市时，非农业人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。地方本级预算内财政收入不低于人均500元，上解支出不低于财政收入60%，工农业总值中工业产值高于90%。

（六）国家和部委以及省、自治区确定予以重点扶持的贫困县和财政补贴县原则上不设市。

（七）设置市的建制，要符合城市体系和布局的要求，具有良好的地质、地理环境条件。

（八）县级市不设区和区公所，设市撤县后，原由县管辖的乡、镇，由市管辖。

市区从事非农产业的人口25万人以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业的人口20万人以上；工农业总产值30亿元以上，其中工业产值占80%以上；国内生产总值在25亿元以上；第三产业发达，产值超过第一产业，在国内生产总值中的比例达35%以上；地方本级预算内财政收入2亿元以上，已成为若干市县范围内中心城市的县级市，方可升格为地级市。

设立县级市及地级市标准中的财政收入指标，将根据全国零售物价指数上涨情况，由民政部报经国务院批准适时调整。

以上报告如无不妥，请批转各地试行。

1993年2月8日

“撤县设市”并非新名词，1997年前就曾有一轮较大规模的撤县设市。1993年国务院出台撤县改市的标准，其中包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。标准出台后，各地纷纷抢占机会。到1997年，考虑到许多地方盲目追求县改市造成的“假性城市化”、耕地占用、权力寻租等众多问题，国务院作出了“暂停审批县改市”的决定。此后，撤县设市进入了严格管控阶段。到1998年中国城市数目定格在668个，到2013年中国城市数量是658个，减少了10个。之所以会如此，一方面是因为上一级政府进行了一定规模的县、市改区；另一方面，上级还是很小范围地批准了设市，比如2012年成立的海南三沙市。

2002年，从民政部了解到，国家正抓紧修订设市标准，优化设市模式，以促进我国城镇化进程。民政部有关负责人说，设市虽然不等同于城镇化，但城镇化的发展必然要求设市，设市有利于促进城镇化的进一步发展。我国现行的设市标准是1993年的试行标准，对于推动区域经济发展起到了积极作用，但已不能适应国家经济社会的进一步发展。例如标准偏低，指标体系不尽合理，设市模式不够完善等。从我国国情看，撤县设市是设市的一种重要模式，但不是唯一模式。少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，设市标准中应体现这一重要因素。

2002年，我国已经进入城镇化的中期阶段，城镇化呈现出加快发展的趋势。改革开放前，我国城镇化水平只有18%左右，现已接近38%，增加了近20个百分点。城镇人口由不足2亿增加到近5亿，今后城镇人口还会进一步增多。民政部有关负责人说，由于经济社会结构方面的差异，城镇的管理体制和管理方式与农村相比有很大不同。城镇化发展必然要对行政区划建制，比如城乡结构、数量、规模等提出新要求。适时调整行政区划建制符合城镇化发展的客观要求。

发展小城镇要以现有的县城为基础，民政部将考虑在有条件的地方开展撤消县城驻地镇建制，设立街道办事处的试点工作，以适应经济社会发展和城镇化进程的需要。民政部负责人指出，加快城镇化进程，发展小城镇要以现有的县城为基础，突出县城的重要地位与作用。当前，我国县城主要是建制镇的体制，由于镇一级管理职能不完善、建设资金不足，使得一些重要的公共基础设施和社会服务设施难以健全。部分地方空间理念和总体规划意识的缺乏，又导致重复建设、浪费资源、管理混乱等现象。作为上一级政府的县，受属地管理的制约，无法对县城的城区规划和基本建设作出总体安排，直接影响了区域产业结构调整和经济社会发展，这在经济比较发达的东中部地区尤为突出。改革县城的建制镇体制，适应经济社会发展和城镇化进程的需要，已显得非常迫切。

随着《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》即将亮相，关于新型城镇化的讨论会更加深入，相关现象也会浮出水面。据媒体披露，自1997年至今，全国至少有138个县(地区、盟)明确提出撤县设想。仅仅在广东、贵州、云南、陕西四个省份，就有60多个县提出撤县设市。对这轮撤县设市风潮，要理性看待。既要肯定这种现象背后有价值的东西要推进，从更深层次上破解当前中国城镇化过程中存在的难题，也要注意把握节奏，不可一哄而上。

地方政府是非常务实的，也是充满利益诉求的。地方政府之所以热衷于撤县设市，是因为通过这种行动可以得到诸多实实在在的好处。主要表现在：一是可以得到更多的财税收入，比如县改市后，市就可以得到更高上级返还比例以及增加城市维护建设税等收入；二是市的名头更好听，对于地方招商引资和扩大地方知名度有直接好处；再就是，市的主要领导往往会高配或得到更多的提拔机会；第四，地方可以得到更多上级分配的土地指标、工业项目、水资源占用量等。

客观来说，尽管当年的县改市存在一些问题，但还是要看到改市的一些县，由于资源调配权力加大，而快速做大做强了自己，成为区域发展的重要带动力量，也为完善中国大中小城市合理布局发挥了作用，一定程度上缓解了特大城市和大城市存在的“城市病”，其积极的价值和意义是需要得到肯定的。当然也不能否认，部分通过弄虚作假手段改出来的市，因为自身实力不够，反而耽误和影响了区域经济发展，尤其削弱了对三农的支持。

看县改市，既要纵看自己的历史，也要横向对比国外。当前世界各国，对设立城镇，有人口下限要求的有80多个国家。这些国家中下限最低的是乌干达，为200人；最高的是日本，5万人。其他的主要国家如美国是2500人，英国是3000人，法国和德国是2000人，印度和韩国是5000人。由于标准简单而又对人口标准限制较低，这些国家的城市数量远高过中国，如法国有36783个市镇。其中有50个国家对于设立城镇只有人口这单一指标。

从上述数据来看，我国以10万人为城市下限，已经是全世界最高的标准了，同时配套众多其他指标要求也是全世界最复杂、繁琐的标准了。

从纵横两个坐标来看，就会发现中国的城市数量不是多了，而是少了。这造成的最直接结果是资源分配的极度不均衡。中国特大城市的城市病日益严重，而小城市，尤其建制镇出现凋零。由于基本冻结了县改市或者镇改市，一些通过市场配置聚集了大量人口的东部的一些建制镇得不到应有的发展，行政力量扭曲了经济规律。如广东东莞的长安镇，人口多达75万人，但由于只是建制镇，其发展受到严重制约。

鉴于上述问题的存在，在这一轮新型城镇化建设的背景下，要有意识地简化城市设立标准，让城市数量的增长遵循合理配置资源的市场要求，不能一味推行不新增加城市的政策。但也要避免一哄而上，城市数量增加必须有序推进。

首先，要将人口作为城市设立的唯一标准，大幅降低设市的人口门槛。既不能坚持之前的10万人标准，也不宜一步到位到欧美国家普遍的几千人的标准。考虑到中国的实际，可借鉴日本的5万人设市的标准。如果按照日本的5万人设市的标准，到2009年中国有809个建制镇符合条件，加上如今的658个，总计就有1467个城市。对比中国960万平方公里的国土和13.4亿的人口规模，1500个左右的城市数量不算多。

其次，城市数量增加应辅之以行政、财税体制改革。关键是，让城市回归其发展规模经济、合理配置市场资源的本质功能，而不能继续走以行政级别来定义城市的老路。可以大胆借鉴发达国家经验，推行县管市的改革，财税体制改革可以让不管是市管、省管还是县管的市拥有更多的财税收入以及其他权力，扩展自身的资源分配权力。这必定有利于这些县或者镇改出来的新城市的健康发展。体制机制不改，则很容易出现换汤不换药的局面。

还有，必须遵循新型城镇化的要求来推动城市数量增加。这轮新型城镇化要求以人为本，推行公共服务均等化，要求实现集约、低碳、绿色的发展，要求有产业支撑，这都意味着不论是县改市或镇改市，都必须遵循这些新要求。比如，以前县改市后就想着多要土地指标，多建新城，而这轮新型城镇化不太可能让县改市或者镇改市继续走之前的土地城镇化远快过人口城镇化的老路，而是要让城镇化从粗放型走向集约型。

最后，要掌握扩张城市数量的节奏。在这轮县改市或镇改市过程中，一方面在审批过程中可以用一段5到10年或者更长的时间来推进，这样一年增加的城市数目不会太多。另外一方面要根据城市群将是未来中国城镇化主体形态的考量，在几个主要城市群区域中有意识地培育更多的城市，可以在这些城市群中采取更为积极的县改市或镇改市政策。而一些主体功能区的规划中，则应明确，在禁止和限制发展区域内，一定要严格控制县改市。

总之，不论是县改市还是镇改市，都必须遵循经济规律，让市场这只手推动产业、资本、人口自由聚集到不同城市，从而通过市场的力量筛选出真正有话语权的城市，而不是单纯通过政府审批的手来刻意人为造城，这种城市即使造出来也很难持久。