枢密院，封建时代中央官署名。

唐代宗永泰年，置枢密使、以宦官为之，掌接受朝臣以及四方表奏并宣达帝命。

后梁，改枢密使为崇政使，任以士人，并设崇政院。

后唐庄宗改崇政院为枢密院，崇政使为枢密使，与宰相分执朝政，偏重于军事。

宋，枢密院与中书门下并称二府（中书门下为政府、枢密院为枢府），同为中央政府机关。枢密院设十二房（北面房、河西房、支差房、在京房、校阅房、广西房、兵籍房、民兵房、吏房、知杂房、支马房、小吏房）分曹办事。

元丰改制时，有废枢密院、还军政于兵部之议，神宗以为“祖宗不以兵柄归有司，故专命官统之，互相维制，何可废也？”遂留之。

宋代枢密院长官枢密使、知枢密院事以士人充任，副职间用武臣。

宋初，中书和枢密院对掌文武二柄，宰相因不带枢密衔而不得预军事。

庆历年间用兵西夏，一度由宰相兼枢密使。南宋宁宗后，宰相始例兼枢密使。

辽代按南北面官分设北枢密院与南枢密院。北枢密院掌军，南枢密院唯管士人迁调，为吏部职。占领幽云十六州地后，设汉人枢密院，统幽云十六州汉人军马，隶属南院大王。

也有史料称，北枢密院专掌契丹军马、南枢密院专掌汉人军马。

元代，枢密院主管军事机密事务、边地防务，并兼禁卫，太子兼枢密使虚衔，枢密副使掌实权。

战时，在主要战役方向设行枢密院，作为枢密院的派出机构统辖一方军政事务。枢密副使极少用汉人，仅极少数为蒙古人非常信任的汉人任过该职，如王约曾任副枢首近7年（1315年–1321年）为任该职最长的汉人。

元末，朱元璋称吴王时，沿元制仍设枢密院，青州府寿邑吴氏始祖江阴侯吴良初封枢密院院判，后废之，改设大都督府统军。

中国封建王朝的宰相机构随中国古代政治制度的完备屡加变化。

唐初为了进一步完善宰相制度，于贞观时期设立了政事堂，做为三省长官议事的地方。政事堂开始设在门下省，后因裴炎从侍中迁为中书令，政事堂便迁至中书省。

开元时期张说做宰相，又改政事堂为“中书门下”，列五房于其后：“一曰吏房；二曰枢机房；三曰兵房；四曰户房；五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”

《旧五代史》卷149《职官志·内职》条注“枢密使”，引项安世《家说》：“唐于政事堂后列五房，有枢密房，以主曹务。”这是枢密院作为一个机构的萌芽。所谓主枢密之曹务，即掌管皇帝的重要机密文书，这说明三省机构权力已经下降，枢密房由于它的特殊地位，毫无疑问会受到重用而日益显赫。但在唐代宗以前，它只不过是政事堂一个小小的保管文书档案的办事机构罢了。

唐代枢密使之名始见于唐代宗永泰中，由宦官董秀职掌：“唐代宗永泰中置内枢密使，始以宦者为之……永太中宦官董廷秀参掌枢密事。”

《通鉴》载：“宦官董秀掌枢密。”胡三省注：“是后遂以中官为枢密使。”

《通考》引《容斋洪氏随笔按》：“枢密之名始于唐代宗宠任宦者，故置内枢密使，使之掌机密文书，如汉之中书谒者令是也。”

《石林燕语》卷四也引《续事始》云：“代宗永泰中，以中大董秀管枢密，因置内枢密使。”

既然当时的枢密使仅一人，也谈不上有什么机构，又无太大权力，只不过是处理一般的事务罢了。“初不置司局，但有屋三楹，贮文书而已，其职掌惟承受表奏，于内中进呈，若人主有所处分，则宣付中书门下施行而已。”但由于枢密使地位之特殊，皇帝的诏令，大臣的奏章都由他传上达下，加之随着唐末宦官权力的恶性膨胀，枢密使权力也迅速膨胀起来。董秀职任枢密使时就与桂管观察使陈少游内外引荐，贪污受贿。

到宪宗元和时期，枢密使刘光琦、梁守谦两人分掌上下两院；僖、昭宗时枢密使是王知古、杨虞郎两人，知古领上院，虞郎领下院。实际宪宗时枢密使的权力较代宗时大多了：“堂后主书滑涣久在中书，与知枢密刘光琦相结，宰相议事有与光琦异者，令涣达意，常得所欲，杜佑、郑絪等皆低意善视之。郑余庆与诸相议事，涣从旁指陈是非。”“上怒诸将无功，辛巳，命知枢密梁守谦宣慰，因留监其军。”“长安中，王守澄知枢密事，旧左右军容多入为枢密，亦无视事之厅后。”

这一时期的宦官既掌握了枢密院，又掌握了军权，竟然达到任意废君、弑君的地步。

《新唐书·宦者列传·王守澄传》：“是夜，守澄与内常侍陈弘志弑帝于中和殿，缘所饵，以暴崩告天下，及与梁守谦、韦元素等册立穆宗。俄知枢密事。”

唐代废立皇帝都是由兼枢密使或护军中尉、中护军等宦官司谋划的。正如赵翼在《廿二史札记》中所说：“立君、弑君、废君，有同儿戏，实古来未有之变也。推原祸始，总由于使之掌禁兵，管枢密……其后又有枢密之职，凡承受诏旨，出纳王命，多委之，于是机务之重又为所参预。是二者皆极重要之地。有一已足揽权树威，挟制中外，况二者尽为其所操乎？”尽管如此，唐代宪宗时，宦官司能弑君、废君、立君，主要还是掌握兵权，容易接近皇帝之故。此时的枢密使还不能直接参与宰相议事。

但到僖宗、昭宗时，“宦官杨复恭、西门季欲夺宰相权，乃于堂状后贴黄，指挥公事, 此其始也。”

《新唐书·宦者传·严遵美传》：“北司供奉官以胯衫给事，今执笏，过矣……枢密使无厅事，唯三楹舍藏书而已，今堂状黄决事，此杨复恭夺宰相权之失也。”

《新唐书·杨复恭传》载：杨复恭“自河阳监军入拜宣徽使，擢枢密使。僖宗出居兴元，复为枢密使，制置经略，多更其手。”“复恭以诸子为州刺史，号‘外宅郎君’，又养子六百人，监诸道军。天下威势，举归其门。”

又《通考·职官典·枢密院条》讲到当时的议事程序，“若内中处分，则令内枢密使，宣付中书门下施行，则其权任已侔宰相，至僖、昭间，杨复恭、西门季之徒，至于视事，行文书矣。”

这是唐代宦官、枢密使权力发展到最高峰时期，很明显，枢密使权力的急剧扩张是宦官专权这一特殊现象与枢密使本身职权的重要性相结合的结果。

早在唐昭宗末，朱全忠控制朝政，大诛宦官，以心腹蒋玄晖为唐枢密使，宦官统治枢密使的现象开始改变。到朱全忠篡位建立后梁，立志改宦官之弊，枢密院更用文人。同时，机构也稍有增大，人数稍多，改枢密院为崇政院，设崇政使、副使、崇敬院直学士。“敬翔为院使，仍置判官一人，自后改置副使一人。二年十一月，又置政院直学士二员，选用政述文学者为之。”

史载敬翔“好读书，尤长刀笔，应用敏捷”，曾举进士不第，后当朱全忠镇大梁时，敬翔被人推荐，在朱全忠帐下做一名小吏，被朱全忠看中，“军谋政述，一以谘之。”朱全忠篡位后，“改枢密院为崇政院，以翔知院事。”这就是崇政院用士人的最明显标志。故《通考》也说“始更用士人”。

尽管后梁崇政使权力较大，但仍然是“其备顾问参谋议于中则有之，未始专行事于其外也。”枢密院的权力是受到一定限制的，还不可能超越宰相之上。

唐庄宗中兴唐朝后，于同光元年改崇政院为枢密院，命宰臣郭崇韬兼枢密使，又置直院一人。郭崇韬与后梁的敬翔不同，是个典型的武将，敬翔“不喜武职，求补文吏。”而郭崇韬在回答庄宗的“计将安出”的提问时，说“臣不知书，不能征比前古，请以时事言之”。郭崇韬原是李克修帐下的亲信，“克修镇昭义，崇韬累典事务，以廉干称”，崇韬“临事机警，应对可观，庄宗嗣位，尤器重人”。从此后，“崇韬专典机务，艰难战伐，靡所不从。”

庄宗即位后，就以崇韬为枢密使，后庄宗至汴州，因宰相豆卢革在魏州，便令崇韬权行中书事，又拜侍中兼枢密使，兼领镇、冀州节度使，进封赵郡公，“邑二千户，赐铁券，恕十死”。“当崇韬用事，自宰相豆卢革、韦悦等皆倾附之。”由于兼领节度使始掌兵权，枢密使的权力已达到超越宰相的地步。

晋天福中，以桑维翰知枢密院事，其他人员设置可能与后梁、后唐同。后晋枢密院与以前不同的是枢密使由宰相兼任，又改后唐以武将任枢密使之旧例，重新任用文士。

后汉枢密使有郭威、杨邠，其中最著名者是后来作了后周开国帝的郭威。后汉枢密使从郭威始又可兼节度使，从而达到了枢密使权力的顶峰。

郭威曾是后汉高祖帐下吏卒，“掌军籍”，“汉高祖累镇藩阃，皆从之。及镇并门，尤深待遇，出入帷幄，受腹心之寄，帝亦悉心竭力，知无不为。”汉高祖即位，授权为枢密副使、检校副使。乾祐元年，汉高祖生病，威又与苏逢吉同受顾命。隐帝嗣位，便拜枢密使，加检校太尉。恰逢当时各处藩镇造反，而其他平叛者又屡屡失败，故“制授帝（郭威）同平章事，即遣西征，以安慰招抚为名，诏两面诸军，并取帝节度”。“时帝以北伐为患，委帝（郭威）以河朔之任，宰相苏逢吉等议，藩臣无兼枢密使之例。史弘肇以帝受任之重，苟不兼密务，则难以便宜从事。竟从弘肇之议，诏河北兵甲钱谷，但见郭威文书，立皆禀立”。“旧制，枢密使未加使相者，不宣麻制。于是宣之，自帝始之。”

至此，郭威的权力已达到无以复加的程度，故终于在乾祐三年十二月二十七日，迫使汉太后下令让郭威监国，到广顺元年春，又逼隐帝禅位，建立后周。

郭威即位后，后周的枢密使为王峻、郑仁诲。

王峻也是历来跟随郭威，立有战功而进为枢密使的。“峻与太祖俱起于魏，自谓佐命之功，以天下为己任。凡所论请，事无大小，期于必行，或小不如志，言色辄不逊，太祖每优容之。峻年长于太祖二岁，往往呼峻为兄，或称其字，峻由是益横”。“峻于枢密使兼宰相，又求兼领平卢，已受命，暂之镇，又请借左藏库绫万匹，太祖皆勉从之。又请用颜衎、陈同代李谷、范质为相，太祖曰：‘进退宰相，岂可仓卒？当徐思之。’峻论请不已，语渐不逊。”

郑仁诲原也是郭威亲信。“汉高祖之镇河东也，太祖累就其第，与之燕语，每有质问，无不以正理为答，太祖深器之，汉有天下，太祖领枢务，即召为从职。及太祖西征，赏密赞军机”，“太祖践祚，旌佐命功，授检校司空，客省使兼大内都点检、恩州团练使，寻为枢密副使。逾年转宣徽北院使、右卫大将军，出镇澶渊，转检校太保，入为枢密使，加同平章事”。

从王峻、郑仁诲两人来看，也都是宰相兼枢密使并兼领节度使。当然郑仁诲的权势并不太大，这主要是他“为人端厚谦损，造次必由于礼。及居枢务，虽权位崇重，而能孜孜接物，无自矜之色”

宋代枢密院与中书门下分掌军令与政令，号为“二府”，俗称“西府”，事实上是以枢密院的长官来分割宰相的掌兵之权，即马端临宣称的“枢密院官虽曰掌兵，亦未尝不兼任宰相之事。”。宋朝国策即是对“武人跋扈”的防备不遗余力。不过北宋初年武将在枢密院中还是发挥了重要的作用。

雍熙三年北伐，宋太宗“独与枢密院计议，一日至六召，中书不预闻”。皇祐四年，狄青升为枢密副使，御史中丞王举正、左司谏贾黯及御史韩贽等人纷纷上奏反对，宋仁宗不顾宰相庞籍等反对，硬将狄青擢为枢密使，前后四年。（《宋史·狄青传》）

庆历年间，因二路用兵，知制诰富弼建言，边事系国家安危，不宜专委枢密，仁宗以为然，即诏中书同议（职官志），继又以谏官张方平上言，中书宜知兵事，乃以宰相吕夷简，章得象并兼枢密院，从此军令与政令则相互沟通矣。故仁宗庆历以后，宰相兼使迄元丰改制，又不复兼（《宋史·吕夷简传》）。

嘉祐元年，狄青罢为同中书门下平章事、出判陈州。宋代枢密院官职设置如下：判枢密院事、枢密使（知枢密院事）为正任官、枢密副使(同知枢密院事)、签书枢密院事、同签书枢密院事。皆为副贰官。“佐天子执兵政”。宋初，官无定制，有使则置副，有知院则置同知院。

元丰五年改官制：使、副悉罢。元佑初，复置签书院事，以枢密直学士充，开禧后，以宰执兼任，遂为永制。使与知院，同知、副使，亦或并除，其签书、同签书并为端明殿学士。枢密都承旨、枢密副都承旨、枢密承旨、枢密副承旨“掌承宣旨命”。枢密检详官、枢密计议官、枢密编修官。

宋初枢密院下设四房：兵、吏、户、礼。神宗元丰五年增至十房，后又加两房，总计十二房：

北面房（掌行河北路、河东路吏卒，北界边防、国信事）

河西房（掌行陕西路、麟、府、丰、岚、石、隰州、保德军吏卒，西界边防、蕃官）

支差房（掌行调发军，荆湖北路边防及京东、京西、江、淮、广南东路吏卒，迁补殿侍，选亲事官）

在京房（掌行殿前步军司事，支移兵器，川陕路边防及畿内、福建路吏卒，军头、皇城司卫兵）

教阅房（掌行中外校习，封桩阙额请给，催督驿递及荆湖南路边防）

广西房（掌行招军捕盗赏罚，广南西路边防及两浙路吏卒）

兵籍房（掌行诸路将官差发禁兵、选补卫军文书）

民兵房（掌行三路保甲、弓箭手）

吏房（掌行差将领武臣知州军、路分都监以上及差内侍官文书）

知杂房（掌行杂务）

支马房（掌行内外马政并坊院监牧吏卒、牧马、租课）

小吏房（掌行两省内臣磨勘功过叙用，大使臣已上历任事状及校尉以上改转迁遣）

吏共计三十八人：逐房副承旨三人，主事五人，守阙主事二人，令史十三人，书令史十五人。元祐既创支马、小吏二房，增令史为十四人，书令史十九人，创正名贴房十八人。大观增逐房副承旨为五人，创守阙书令史三人，增正名二十八人。（《文献通考·卷五十八》）

枢密院掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治。

凡侍卫诸班直、内外禁兵招募、阅试、迁补、屯戍、赏罚之事，皆掌之。以升拣、废置揭帖兵籍。有调发更戍，则遣使给降兵符。除授内侍省官及武选官，将领路分都监、缘边都巡检使以上。大事则禀奏，其付授者用宣。小事则拟进，其付授者用扎。先具所得旨，关门下省审覆。面得旨者为录白，批奏得画者为画旨，并留为底。惟以白纸录送，皆候报施行。其被御宝批旨者，即送门下省缴覆。应给诰者，关中书省命词。即事干大计，造作、支移军器，及除都副承旨、三衙管军、三路沿边帅臣、太仆寺官，文臣换右职，仍同三省取旨。

从唐代宗时董秀掌枢密以来，杨复恭任枢密使的权力最大，达到甚至超越宰相权力地步。“时行在制置，内外经略，皆出于恭。”

到朱全忠诛灭宦官，任用朝士，直至灭唐建梁，枢密使全面任用士人，这是朱全忠抑制宦官，全面控制权力的一个步骤，枢密使之权也有所削弱。

后唐建立，一反后梁制度，重用自己屡建功勋的武将亲信为枢密使，并让其兼任节度使。郭崇韬是其始也。

明宗时又重用安重诲，二人均权倾内外，宰相在其面前卑躬屈膝，达到五代时枢密使的一个权力高峰。

后晋始以桑维翰、李崧任宰相兼枢密使，改枢密使兼节度使之制，加之后晋重用宦者和其他佞人以分权，故枢密使之权大有下降，且因宦者及佞人谗毁，曾一度罢职并废枢密院，这是枢密院权力的低谷时期。

到后晋任用郭威为枢密使，同时又许兼任节度使，正如上面所引材料，是“兼内外之任”，“功业格天”，达到枢密使权力的又一高峰，直至迫帝退位。

唐初政事堂完全是为了方便宰相们民主议政，使朝廷大事能多多少少带有一点公开性，较多地容纳一些朝廷中的有识之士的意见而设置的。既是“民主”议政，皇帝的机密文书也就必然要人掌管，这是枢密院设立之原因。但由于宦官权力的恶性膨胀，由宦官兼领的枢密使权力也就超越了制度本身而能废君、弑君了。

到五代，皇帝们为了改变宦官干政之弊，任用亲信加强中央集权，并让他们兼领节度，使之以分宰相之权，故而又出现枢密使权力凌驾于宰相之上，最后而犯阙称尊了。再发展到宋，吸取唐末、五代枢密院势力恶性膨胀之教训，故削弱其实际权力而增加冗员，使其成为一个庞大臃肿而无权的虚设机构。

纵观唐初枢密院只有掌机要文书一人，到宋代成为一个庞大机构的发展历史，可以看出中国古代具体制度在人治与法治斗争的狭缝中发展变样的经过。同时也可说明，在根本制度没有改变的情况下，任何具体制度无论初设时的主观愿望多么良好，其最后结果总是事与愿违，中国封建社会的历史已经逻辑地证明了这一点。

武汉大学历史学院副教授黄楼：枢密使及枢密院系统就其性质而言，属于“帝室文房”，性质上与翰林学士院比较相似。