耕地，是自然土壤发育形成的，能够种植农作物的土地，并具备可供农作物生长、发育、成熟的自然环境。它是人类赖以生存的基本资源。

（1）[till; plough]：用犁或耙翻地，准备播种、中耕或收获。

（2）[plow]：用犁翻地。

（3）[tillable field]：可以耕种的田地。

（4）根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）：耕地是指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树，桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度小于1.0m、北方宽度小于2.0m固定的沟、渠、路和地坎（埂）；二级分类为水田、水浇地、旱地。

中国耕地主要分布在东部季风区的平原和盆地地区。中国西部耕地面积小，分布零星。

1.翻松田土。唐王建诗：“借牛耕地晚，卖树纳钱迟。”唐杜荀鹤《题觉禅和》诗：“耕地戒侵连冢土，伐薪教护带巢枝。”鲁迅《且介亭杂文末编·序目》：“两个耕夫在耕地。”

2.种植作物的土地。毛泽东《关于农业合作化问题》二：“非机耕的地方国营农场二千八百九十七个，耕地面积将达到九百二十九万亩。”周而复《印第安人》：“他有二十公顷耕地，不属他个人所有，是公社的。”

常用耕地：是指专门种植农作物并经常进行耕种、能够正常收获的土地。包括土地条件较好的基本农田和虽然土地条件较差，但能正常收获且不破坏生态环境的可用耕地。常用耕地作为中国基本的、宝贵土地资源，受到中国《土地法》严格保护，未经批准，任何个人和单位都不得占用。

临时性耕地：又称“帮忙田”，是指在常用耕地以外临时开垦种植农作物，不能正常收获的土地。根据《中华人民共和国水土保持法》规定，种植农作物坡度在25度以上的陡坡地要逐步退耕还林还草，在其它一些地方临时开垦种植农作物，易造成水土流失及沙化的土地，也要逐步退耕。因此，我们又可称这部分临时性耕地为待退的临时性耕地。

当年实际利用的耕地

当年实际利用的耕地：指当年种植农作物的耕地。

当年闲置、弃耕的耕地

当年闲置、弃耕的耕地：指由于种种原因，当年未能种植农作物的耕地。包括轮歇地、休耕地、因干旱、洪涝及其它自然和经济原因农民未能种植农作物的耕地。

截至2019年12月31日，全国耕地12786.19万公顷（191792.79万亩）。其中，水田3139.20万公顷（47087.97万亩），占24.55%；水浇地3211.48万公顷（48172.21万亩），占25.12%；旱地6435.51万公顷（96532.61万亩），占50.33%。

水田：指筑有田埂（坎），可以经常蓄水，用来种植水稻、莲藕、席草等水生作物的耕地。因天旱暂时没有蓄水而改种旱地作物的，或实行水稻和旱地作物轮种的（如水稻和小麦、油菜、蚕豆等轮种），仍计为水田。

旱地：指除水田以外的耕地。旱地包括水浇地和无水浇条件的旱地。

水浇地：是指旱地中有一定水源和灌溉设施，在一般年景下能够进行正常灌溉的耕地。由于雨水充足在当年暂时没有进行灌溉的水浇地，也应包括在内。

无水浇条件的旱地：是指没有固定水源和灌溉设施，不能进行正常灌溉的旱地。

2022年1月4日，《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出：落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。引导新发展林果业上山上坡，鼓励利用“四荒”资源，不与粮争地。落实和完善耕地占补平衡政策，建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监管机制，确保补充可长期稳定利用的耕地，实现补充耕地产能与所占耕地相当。改进跨省域补充耕地国家统筹管理办法。加大耕地执法监督力度，严厉查处违法违规占用耕地从事非农建设。强化耕地用途管制，严格管控耕地转为其他农用地。巩固提升受污染耕地安全利用水平。稳妥有序开展农村乱占耕地建房专项整治试点。巩固“大棚房”问题专项清理整治成果。落实工商资本流转农村土地审查审核和风险防范制度。

国家保护耕地，严格控制将耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制订开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数星与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市却因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

2024年1月1日，《中共中央　国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》提出：严格落实耕地保护制度。健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，落实新一轮国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护任务。改革完善耕地占补平衡制度，坚持“以补定占”，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。健全补充耕地质量验收制度，完善后续管护和再评价机制。加强退化耕地治理，加大黑土地保护工程推进力度，实施耕地有机质提升行动。严厉打击非法占用农用地犯罪和耕地非法取土。持续整治“大棚房”。分类稳妥开展违规占用耕地整改复耕，细化明确耕地“非粮化”整改范围，合理安排恢复时序。因地制宜推进撂荒地利用，宜粮则粮、宜经则经，对确无人耕种的支持农村集体经济组织多途径种好用好。

基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。因为基本农田是耕地中的精华，加强基本农田保护，对优质耕地实行特殊保护，对保障国家粮食安全发挥了积极作用。

2001年，中国各地调整划定基本农田工作基本完成，全国共划定基本农田16.32亿亩。2004年，按照国务院部署，国土资源部和农业部联合组织开展了全国基本农田保护检查工作，基本摸清了基本农田的底数及变化情况。检查后统计结果表明，全国在册基本农田面积为15.89亿亩。1994年6月，江泽民总书记在福建省惠安县走马埭耕地保护区视察时指出：“保护耕地就是保护我们的生命线”。

耕地保护是关系中国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。

党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作，先后制定了一系列重大方针、政策，一再强调要加强土地管理，切实保护耕地。1986年，党中央和国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》；1992年党中央、国务院发出《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》；1994年发布《基本农田保护条例》；1997年，中共中央、国务院发出《进一步加强土地管理，保护耕地的通知》（11号文件）；1998年，耕地保护写进了《刑法》，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。

2005年度土地变更调查结果显示，中国现有耕地为18.31亿亩，人均耕地为1.4亩。而在1996年，全国的耕地数是19.51亿亩，人均耕地为1.59亩。9年间中国的耕地减少了1.2亿亩。这意味着，要完成《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中1.2亿公顷（18亿亩）耕地保有量的硬性指标，今后中国耕地减少量必须控制在3000万亩以内。这是一个艰巨的任务。

分析耕地减少的原因，在“十五”期间耕地减少的比例中，生态退耕占了70.9%，如果退耕过多，耕地的保有量就难以完成。所以，生态退耕的规划很重要，需要社会及相关部门加强协调。

耕地保护的一个重要方面是大力推进土地开发整理工作。土地整理是通过采取工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率的活动。

通过土地整理补充耕地，有效地保护了中国粮食综合生产能力。“十五”期间，通过土地开发整理，中国累计补充耕地2140万亩，平均每年约428万亩，大于同期建设占用耕地面积，建设了一批适应现代农业发展要求的高标准、成规模的基本农田。全国基本农田面积稳定在16亿亩左右，粮食的综合生产能力得到有效的保护。同时，土地整理还促进了生态环境保护。据对国家土地整理示范区的调查，土地整理后植被覆盖率增加2.4个百分点，抗御自然灾害能力明显增强。

土地整理是补充耕地面积的有效手段。

征地补偿安置工作事关国家经济建设和社会稳定，事关被征地农民切身利益和长远生计，多年来一直是国土资源管理工作的重点之一。

为从根本上解决征地问题，探索建立长效机制，国土资源部自1999年开始研究征地制度改革问题，先后确定在19个城市开展试点工作，在改进征地补偿办法、拓宽安置途径、规范征地程序等方面大胆探索。2002年，国土资源部与中央农村工作领导小组办公室联合，就完善和改革征地制度作了专题调研。一些试点地区的成功经验已被吸收到《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中。

针对征地补偿安置工作中拖欠、截留、挪用征地补偿费情况严重的问题，经国务院同意，监察部、国土资源部、农业部、审计署2004年在全国联合开展了征地补偿费管理使用情况专项检查。截至2004年12月底，全国清理出1999年以来拖欠农民征地补偿费175.46亿元，除西藏自治区外，其他30个省（区、市）共清欠175.38亿元，占拖欠总数的99.96%。西藏自治区于2005年1月下旬全部偿还了拖欠农民的征地补偿费。

国土资源部明确提出征地要坚持四个必须：必须按规划、计划征地；必须征求被征地农民对征地补偿安置的意见；必须在补偿安置费用足额到位后才能动工建设；必须公开征地政策、补偿标准、补偿费用管理使用情况。凡征收土地方案未征求被征地农民意见、补偿安置不符合法律规定、没有妥善解决失地农民长远生计的，一律不得报批。

（一）人均耕地不超过1亩的地区（以县级行政区域为单位，下同），每平方米为10元至50元；

（二）人均耕地超过1亩但不超过2亩的地区，每平方米为8元至40元；

（三）人均耕地超过2亩但不超过3亩的地区，每平方米为6元至30元；

（四）人均耕地超过3亩的地区，每平方米为5元至25元。

国务院财政、税务主管部门根据人均耕地面积和经济发展情况确定各省、自治区、直辖市的平均税额。

耕地在地理学上是指可以用来种植农作物的土地。地球上1亿4800万方公里的陆地中大约有3100万是可耕地，但可耕地面积正以每年10万平方公里的速度流失。而耕地流失的主因是森林开伐，森林开伐主要发生在热带地区过度开发的雨林中。森林开伐有时甚至会导致荒漠化，例如马达加斯加的中央高原上因为过度的游耕已导致严重的荒漠化。

耕地是人类赖以生存的基础和保障。中国作为一个拥有13亿人口的农业大国，必须保有一定数量的耕地，才能满足人口的吃饭问题。

国土资源部12日晚间发布通报显示，中国耕地保有量保持18.24亿亩，全国耕地净减势头得到有效控制，实现“十二五”期末18.18亿亩耕地保有量目标具备坚实基础。

通过2002年变更调查得知，中国耕地总面积12593万公顷，人均耕地面积仅为0.10公顷，不足世界人均耕地的一半，在世界26个人口5000万以上的国家中处于倒数第3位。据国土资源部提供的资料显示：1996年至2003年间中国耕地面积已由1.3亿公顷减到1.23亿公顷，减少了700万公顷，比2个海南省的耕地面积还要多，而且减少的多是城郊村旁的优质耕地。人口每年仍以1000多万的速度递增，人地矛盾更加尖锐。

中国耕地分布在山地、丘陵和高原地区的占69.27%，分布在平原和盆地的仅占30.73%。由于干旱缺水，使大量耕地、草地荒芜，利用难度大。资料显示，全国4200万公顷坡耕地和666.67万公顷风蚀耕地，平均每年要流失30～150t/公顷，全国每年至少有50亿t沃土付之东流，上亿吨N、P、K养分随之流失，超过全国一年的化肥用量。水资源分布不均衡及其它限制因素，使中国60%以上的耕地质量相对较差。

据国家水利部第二次遥感调查（2002年），中国水土流失面积达356万平方公里，占国土面积的37%，有4866.67万公顷，耕地存在水土流失的约占38%，较为严重的黄河流域和长江流域水土面积分别达到54万平方公里和74万平方公里，全国平均每年水土流失面积达1万平方公里。新中国成立以来，全国共有66.7万平方公里耕地沦为沙地，年均丧失耕地1.5万平方公里。荒漠化和水土流失使耕地肥力降低或丧失严重，基岩裸露，导致地力衰竭，可耕地面积减少。

全国宜耕荒地资源约为1360万公顷，按60%的复垦率计算，可增加耕地813.33万公顷，根据现有的开垦能力，今后15年最多可开发533.33 万公顷，且投入大、周期长、短期内难以见效。退耕还林政策已全面启动，25°以上的陡坡耕地约为600万公顷，要亟待退耕，10～25°以上的坡耕地为1250万公顷，要逐步退耕，因此可以开发利用的后备耕地资源极其有限。

中国耕地保护的形势十分严峻，耕地减少的趋势仍未缓解。1958～1986年，全国累计减少耕地4073.3万公顷，年均减少140.5万公顷。《土地管理法》实施后，耕地锐减的势头开始得到控制，1986～1995年减少耕地684.4万公顷，10年间共开发复垦耕地491.2万公顷，年均减少和净减少分别为：68.44万公顷 和19.32万公顷。2002年全国建设占用耕地19.65万公顷，灾毁减少耕地5.64万公顷，同期全国土地整理复垦开发补充耕地26.08万公顷，增减相抵增加耕地0.79万公顷。同期生态退耕减少耕地142.55万公顷，农业结构调整减少耕地34.90万公顷，2002年全国耕地比上年净减少168.62万公顷。由于人口增加和耕地。

2012年12月，国土资源部发布“2011年度全国土地变更调查数据”显示，截至2011年12月31日，全国耕地保有量为18.2476亿亩。

2011年度，全国耕地减少532.7万亩，其中建设占用耕地485万亩，灾毁耕地33.5万亩，生态退耕14.2万亩；同期耕地增加483.7万亩，增减相抵，耕地面积净减少49万亩。

2009年2月，国土部公布数据显示，截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩，比上一年度减少29万亩。

自此之后，国土部在三年多的时间内再未对外发布过全国耕地面积的数据，这一数据也连续缺席了2009年、2010年、2011年的《国土资源公报》。而此前，这原本是每年《国土资源公报》的核心数据之一。

按照《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，中国耕地保有量到2010年和2020年要分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。据官方统计，全国耕地面积减少速度已放缓至每年百万亩以下，而此前的1997～2007年，中国平均每年减少的耕地面积高达1132万亩。

2012年12月12日，国土资源部晚间发布2011年度全国土地变更调查数据。作为面向社会发布的土地权威数据，每年的土地变更调查数据广受社会关注，2011年度数据显示，中国耕地保护面临的四大矛盾必须予以正视。而且作为粗放型经济增长模式的具体反映，这些矛盾都到了非解决不可的地步。

首先要看到，尽管全国耕地总量基本稳定，但个别省份补充耕地困难不容忽视。粮食实现“九连增”，折射出耕地保护的支撑力度。数据显示，2009、2010、2011年连续三年全国耕地面积保持在18.24亿亩以上，2011年度耕地净减少49.0万亩，耕地净减少的势头得到了控制，国家“十二五”期末18.18亿亩耕地保有量目标有望落实。但与此同时要看到，东部沿海、辖区面积较小的直辖市和个别省份，耕地后备资源已近枯竭，落实耕地占补平衡困难，个别省市出现了难以足额落实耕地占补平衡的情况。

其次，尽管建设用地保障有力，但中国用地供需矛盾依然突出。从2011年度土地变更调查数据可以看出，在配合国家宏观调控、建设用地保障方面，国土资源系统上下作了大量努力，有力保障了稳增长、调结构、惠民生必要的用地需求。2011年度全国共安排各类新增建设用地计划指标830万亩，并安排城乡建设用地增减挂钩试点指标90万亩，专项用于优化用地结构，促进城乡统筹发展和新农村建设。2011年度各项用地审批控制在计划指标规模之内，但2011年作为“十二五”规划实施的启动之年，同时为积极应对金融危机，各地普遍加大了投资和建设的力度，相应扩大了用地需求，供需矛盾依然突出。

与此同时，必须说清楚的是，尽管批而未用土地清理效果明显，但中国土地利用仍有挖潜空间。2011年度各地积极采取措施，清理批而未用土地，取得明显效果。变更调查显示，往年批而未用的建设用地于2011年度开工建设的面积达到193.9万亩，比上年度增加102.2万亩。与此同时，实施鼓励开发利用低丘缓坡及荒滩等未利用地的政策也取得成效，全年建设使用未利用地190.9万亩，有效减缓了建设占用耕地的压力。但数据还显示，2011年度新批尚未建设的土地184.6万亩，占批准的新增建设用地比重为22.1%，表明批而未用的土地仍有较大挖潜空间。

最后，必须承认的是，尽管中国规范用地水平不断提高，但村镇用地未批先建情况，折射出深层次体制改革问题再也不能回避。变更调查显示，2011年度未批先建面积172.5万亩，数量较上年下降30.3万亩，占新增建设用地的比例由上一年度的19.0%下降到17.1%。但随着城市和重点工程违法用地数量的下降，村镇建设用地未批先建问题凸显。调查显示，2011年度未批先建面积中，村庄、建制镇部分仍达92.1万亩，比重由上一年度的42.6%上升到53.4%。必须正视的现实是，在中国农村常驻人口持续减少同时，农村人均建设用地面积持续扩张，这表明中国城乡二元化格局特别是“只要农村的地，不管农村的人”城镇化模式，确实已经到了难以为继的地步。

根据“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩这条红线。另外依据《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》，在未来12年间，需要再新增500亿公斤生产能力，以提高国家粮食安全的保障程度，各地尤其是发达地区又都急需加大土地供应，土地供需进退，矛盾重重，同时因耕地减少而带来的各方面危机也凸现出来。

在城市化进程和现代农村建设中，倘若这些危机不能得到及时有效的解决，则将衍生为经济发展、社会进步的重要阻碍。调整土地的行政配置权、确保农民基本权益？推进土地流转、开发适度规模经营？政策引导、扶持农民积极种粮？这些集思广益的中肯的建议，在很大程度上代表了中国当前耕地危机的程度和出路。它们绝不应该成为纸上谈兵，相反，这些建议需要尽快融入广大农村的切实工作中。

1.城市规模扩张过快、过大，土地利用率低

据统计，2002年底，全国城市660个，城市面积46.48万平方公里，其中建成区面积25.97平方公里。1997年利用遥感资料对全国31个特大城市占地规模判读和量算，1986～1996年主城区实际占地规模由3270平方公里 扩大到4910平方公里，增长了50.2%，城市用地增加与人口增长比例达到2.29∶1，高出正常比例近一倍。

在城市规模扩张过程中，工业用地占城市面积的20%～30%，超出合理限度10个百分点（合理限度为10%～15%），工业用地规模过大并占据黄金地段，不仅土地产出率低，且污染城市环境。

2.农村居民点建设分散，宅基地审批缺乏管理和监督

中国农村人口多，居住分散，宅基地占用耕地呈逐年上升趋势。根据《全国土地利用总体规划纲要》确定，2000年农业居民点用地规模为1366.6万公顷，另外，农村集体经济组织不健全，产权关系不明确，宅基地审批缺乏严格的管理和监督，村官成为集体土地建设用地使用权的实际审批者和受益者，使宅基地占用耕地数量呈逐年增长态势。

3.开发区建设严重失控

据调查资料显示，2003年底，全国各类开发区6015个， 规划面积达3.54平方公里，超过了全国660个城市和所有建制镇的建设用地总面积。其中，经国务院批准的只有232家，占4.64%；经省级政府部门批准的有1019家，占20.38%，更多的是地方盲目设立的各种开发区、工业园，造成了大量耕地的“撂荒”现象。全国开发区有43%闲置，土地利用率低下，耕地面积正在以惊人的幅度减少。由于地方政府建设开发区占用农民大量的耕地，给农民的征地款仅是很低的补偿标准，或者不能到位、克扣、挪用、截留，带来严重的社会动荡问题。有关部门统计，土地上访案件占整个上访量的1/3。

4.耕地闲置，浪费严重

1991～1996年，国家、集体、农民建房三项非农建设用地202万公顷，占用耕地102万公顷，分别超过同期计划的28%和18%。而同期全社会固定资产投资总额为8585亿元，这些资金仅够占用土地133万公顷，实际占用耕地量的34%超出投资额度。由于土地供应严重超过投资能力，造成耕地大量闲置、浪费、利用粗放。

5.农业内部结构调整占用耕地

由于农产品价格走低，农民增收相对缓慢，农民种粮积极性降低，大片耕地被改为果园、茶园等。2002年，全国农业结构调整减少耕地34.90万公顷，已成为耕地减少的主要因素之一。

据中国政府与联合国开发计划署、联合国粮农组织于1996年完成的《中国土地的人口承载千里研究》得出：中国可以养活自己人口，但前提是必须保证耕地面积不得低于1.2亿公顷。对此，党的十六届三中全会指出，“要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全，保护提高粮食综合生产能力，说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障”。为节约和集约利用土地，维持中国的长远发展，必须从以下几方面着手。

1.科学编制和严格执行土地利用总体规划

各级政府编制土地利用总体规划的原则为：①严格保护基本农田，控制非农建设占用耕地；②提高土地利用率；③统筹安排各类、各区域用地；④保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；⑤占用耕地与开垦耕地相平衡。土地利用总体规划是各项建设和土地用途管制的法律依据。任同时应加大土地利用年度计划执行的监督力度，重点监督耕地被占用情况。做好土地利用动态监测工作，保证耕地总量动态平衡。

2.规范土地市场，合理配置土地资源，完善和规范土地市场秩序，大力推进经营性用地招标拍卖挂牌出让制度

对征用农民集体土地可引入市场机制，政府只参与管理、协调和合同签订等工作，这样就可以杜绝“暗箱”操作和侵害农民利益事件的发生。积极开展农用地合理流转的试点和推广工作，发挥市场配置土地资源的基础性作用。政府应继续提高调控土地市场的能力和水平，运用行政、法律、经济手段，严控土地供应总量，优化土地利用结构，合理配置土地资源。

3.提高土地利用率，积极稳妥推进城市化

现阶段，中国城市化水平达到37%，正处于加速发展阶段。我们必须改变传统的城市扩张模式，走内涵挖潜，盘活存量土地为主的路子。积极引导城市建设利用闲置土地、存量土地，提高土地利用率和建筑容积率。

随着农村人口向城镇逐步转移，对农村居民点可重新规划整理，北方重点做好旧村改造工作，提倡综合开发和集中成片建设；南方重点做好迁村并点工作。对于整理出的土地可重新组织复垦。

4.清理、整顿开发区，健全审批程序

由国土资源部牵头组织国务院有关职能部门对全国各类开发区进行一次全面、彻底的清查，对一些无人投资或投资不到位，闲置、荒芜两年以上的土地，政府无偿收回土地使用权，交由原农村集体经济组织恢复耕种；对一些未办理审批手续或私自改变用途的，责令限期整改。

今后，开发区的设置、审批应遵循实事求是、科学规划、合理布局、充分论证、民主参与的原则。对决策失误而造成重大经济损失的，应追究主管领导的行政和法律责任。

5.提高抵御自然灾害的能力，减少耕地的灭失

2002年，中国自然灾害毁坏耕地5.64万公顷，占当年耕地减少的3.5%，所造成的损失占当年GDP的3%左右，高出发达国家几十倍。因此，我们应采取工程技术、生物技术，加大对大江大河和荒漠化区域的综合治理力度；认真贯彻中共中央国务院关于退耕还林还草的有关方针政策，恢复植被，加强生态建设。国家应加大农业基础设施建设的资金投入，改善农业生产条件，增加耕地的抗灾能力。

2021全年新增耕地灌溉面积46万公顷，新增高效节水灌溉面积188万公顷。

截至2023年6月25日，全国有4504万亩耕地受旱。

2024年9月19日，自然资源部在国新办新闻发布会上宣布，全国耕地面积实现“三连增”，3年净增1758万亩。

未来中国只能自己养活自己

而随着人口的增加，城镇化、工业化进程的不断加快，“耕地”这个话题日益沉重。从1996年12月31日的19.51亿亩，到2001年的19.14亿亩，再到2007年的18.26亿亩，耕地一年年地减少，已经迫近18亿亩红线，也迫近我们的心理防线。

虽然中国现有土地面积居世界第三位，但是人均土地面积仅及世界人均土地面积的1/3；耕地面积列世界第二位，而人均耕地排在世界第67位。全国耕地后备资源总潜力约为2亿亩，但水、土、光、热条件比较好的只有40%，能开垦成耕地的只有8000万亩。

中国人均耕地只有1.43亩，为世界人均耕地的27.7%，为美国的12.8%，为印度的45.5%。一些省（市）人均耕地已低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。在全世界26个人口超过5000万的国家中，中国人均耕地量仅比孟加拉国和日本略多一点，排在倒数第三位。

为保证中国粮食安全，并为世界粮食安全作出努力，在1996年讨论粮食安全问题的罗马会议上，中国政府承诺粮食实行基本自给的方针，进口量不超过国内需求量的5%。因此，未来中国只能自己养活自己。

《中国扶贫》：耕地危机具体表现在哪些方面？会对中国经济发展产生哪些影响？

杨金贵：耕地减少、弃耕增多这是耕地危机的突出表现。面对人多地少的特殊国情和人增地减的发展趋势，在今后相当长一段时期内，土地资源的危机将突出表现在耕地上。因为土地既是一切经济活动的基本要素，未来一个时期，随着人口增长，工业化、城镇化发展不可避免还要占用大量土地。

当有一天，农民都要买粮吃的时候，我们谈什么经济安全？耕地减少对中国经济发展的影响突出表现在如下几个方面：

粮食安全。发生于2006至2008年间的全球性粮价飞涨在一些国家引发了暴力示威和社会动荡，尽管这场粮食危机眼下因全球经济下滑导致高企的粮价有所回落而缓解，但危机仍有可能会再发生。根据预测，到2050年，世界人口将达到90亿，农业生产必须增加70%才能满足新增人口的需求。对于我们这个人口大国来说，吃饭始终是头等大事。民以食为天，这个天到底能不能撑住，首先取决于有没有足够种粮的土地。一个国家的吃饭问题不能攥到别人手里，耕地资源无疑是中国粮食安全的生命线。在农业生物技术没有取得重大突破的前提下，只有守住一定数量的耕地，粮食安全才有基本的资源基础，才不会受制于人。

社会安定。耕地既是重要的生产资料，也是基本的社会保障。失去耕地的农民就意味着失去了最基本的生活保障，在河北省林润良黑恶团伙二十多名涉案疑犯中，近一半为无业人员，还有下岗工人、农民等。在吉林省展文波涉黑案件中，被检察机关起诉的19名犯罪嫌疑人中，无业者、农民、单位司机等人员占了2/3。如果把不住土地闸门，大量占用耕地，让千万农户甚至更多农民失去耕地，丢掉饭碗，成为“三无”人员，社会就不稳定，政治就不安全。

生态环境。耕地是最好的绿地，在有机物质生产、维持大气中二氧化碳和氧气的平衡等方面，具有重要的生态功能和价值。大量占用耕地不利用社会经济的可持续发展，遗患子孙后代。

轻工业尤其是纺织业原料来源。以农产品为原料的加工业产值占轻工业产值的50%～60%；农业特别是种植业为中国国民经济的发展积累了巨额资金，新中国成立以来种植业的生产积累约占国民经济总积累的1/4～1/3。

通货膨胀。容许耕地大量转为建设用地，将会引起某些行业和地区的盲目投资与低水平重复建设，从而引发投资过度增长，相关能源和原材料供应紧张，货币信贷增长加快，物价水平上升，导致通货膨胀，甚至最终导致国家金融系统瘫痪等威胁国家经济安全的情况发生。

因此耕地问题不是一个简单的农村问题，也不是单一的经济问题，而是一个复杂的国家经济安全问题，必须得到我们的重视。

土地流转应尊重农民意愿

《中国扶贫》：国家保护耕地与农民提高收入、与城市化进程，两组关系的双方是否存在矛盾？为什么？

杨金贵：国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，原有城镇需要调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是中国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势。

诚然，城市化需要占用土地，然而这和节约用地、农民增收本身并不矛盾，相反，应该是互为促进才对。

农村人口进入城镇，必然带来城镇基础设施建设、住房等一系列用地问题，因此城镇化必然要占用土地。但是，从理论上讲，城镇是较农业用地更为集约的土地利用形式。农村人口进入城镇，如果说能够顺利将农村的居住建设用地置换出来，应该说城镇化非但不会增加建设用地规模，相反还会节约用地。众所周知，城市的首要特征是密集性，城市规模越大，人口密度越高，单位土地的人口和产出密度也越高，对土地的利用自然就越集约。

同样，城镇化和工业化意味着有更多的就业机会被创造出来，在加强农村人力资源培训的基础上，可以更多程度的解决农村就业问题，更好的解决农民增收的问题。

杨金贵：在管理体制下，政府掌握了土地规划权，也掌握了对土地要素的行政配置权。因此，政府垄断是造成供地紧张和土地浪费的根源。随着城市化进程的加快，土地作为最主要的资源和要素，越来越受到各级政府的青睐。

地方政府通过低价征用农民的农用地，通过土地的“农转非”，垄断大量的土地资源，放入政府“土地储备中心”，集中转让“国有土地使用权”。地方政府出让一块土地，就一次性收取50年到70年的土地收益，对农民的补偿每亩只有数千元到几万元不等。巨大的级差收益成为地方财政的重要收入来源，有的地方土地出让金占财政收入的比重甚至高达60%以上。

农民作为土地使用权的所有者对土地的转让根本没有发言权。如何切实保障农民的基本权益，落实农民对土地的产权主体地位，是根本绕不过去的问题。

明晰的产权制度、严格的权限界定，是耕地保护政策制定的核心，除此之外要加强土地使用规划，改革现有土地审批制度，落实最严格的土地管理制度，尤其是基层行政单位对土地使用的保护；要加大对土地使用的监管力度，加大对土地违法案件的惩治力度，加大土地使用宣传，增强危机意识，尤其要保护好基本农田；划定“基本农田保护区”就是划定我们的“饭碗田”，就是“生命线”之所在。

同时，推进土地流转和适度规模经营，应该建立在尊重农民意愿的基础上，尊重农民，最重要的是保证农民从中获得稳定收益，这需要政府制度规范保障。党的十七大报告首次提出建立农民承包经营权市场，已经为农地承包经营权的有序规范流转指明了方向，各地方政府应该充分学习中央精神，并将其落到实处。

千方百计提高农民种粮积极性

《中国扶贫》：农民是解决耕地危机的主体因素之一。您认为国家应如何提高农民的种粮积极性？增加种粮补贴是解决问题的根本办法吗？

杨金贵：解决耕地危机，虽然说农民是土地的主人，但更重要的需要政策的扶持和政府的引导，增加种粮补贴只是提高农民种粮积极性的因素之一，并不能彻底解决农村问题。提高农民种粮积极性我以为应该从以下几个方面入手：

第一，国家应该稳定农业生产资料价格。农资是生产的源头，农资价格上涨，势必增加农业生产成本，影响农民的种粮积极性，同时也会造成来年农产品价格的上扬。应该根据化肥、农药、种子实际生产成本，制定统一销售价格，严禁任何单位和个人加价销售，一经发现，从严处理。

第二，提高粮食收购价格，保证农民利益不受侵害，粮食收购价格应与国际市场接轨。据有关媒体报道，作为全球大米贸易价格基准的泰国大米批发价格已从每吨580美元暴涨到760美元，而中国晚籼米零售价每吨仅为480美元左右，粮价上升空间大。

第三，出台相关政策限制土地抛荒。随着农民工大量涌入城市，随着而来的除了城市压力增大之外，农村耕地弃耕的现象也日益明显，国家应该对土地弃耕采取一定措施，譬如引导经营权流转，这样，即可避免责任田抛荒现象，又可增加国家粮食产量。

第四，狠抓农田水利等基础设施建设，加强农业设施的管理和保护。

第五，加大对农民的技能培养，积极引导广大农民科学种粮。科学技术是第一生产力，要积极引导、指导农民科学运用现代化技术手段不断提高粮食作物产量。

另外发达国家除了在税费、基础设施建设方面给予优惠，以减少生产成本外，还积极引导农户从事与农产品相关的非传统农业产业，通过延长农产品的产业链，来扩展农户的经济收入。如在美国俄亥俄州，早在1992年就有超过40%的农民从事非耕作经济活动，51%的农民已不把农业作为他们的首要职业，农民跳出耕地的束缚，通过其他途径增加经济收入，因此，中国应重视对延长农产品产业链的研究，制定出相应的优惠政策，鼓励农户发展相关的非传统农业产业。

《中国扶贫》：在既定国情下，可不可以畅想一下未来中国农民生活的理想模式？

杨金贵：改革开放三十年来，中国农村生活发生了翻天覆地的变化。可以预见，未来十年，中国的农村生活，城乡差距逐渐缩小，农民受教育不断增加，科技普及程度不断增强，农村成为城市人向往的生活空间。正如罗杰斯所说“未来10年至15年中国的农民最富有。我们会看到越来越多的农民会乐于种地，他们在每公顷土地上的投入会有很丰厚的回报。”

《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》显示：2022年，新增耕地灌溉面积78万公顷，新增高效节水灌溉面积161万公顷。

2023年4月，《2022年中国自然资源统计公报》显示，2022年度全国国土变更调查初步汇总结果显示，全国共有耕地12760.1万公顷。2022年全国耕地净增加约130万亩，全国耕地总量连续2年实现净增加。

2024年1月5日，科技部发布的《全球生态环境遥感监测2023年度报告》指出，全球耕地休耕面积由2000年的2.07亿公顷降至2022年的1.11亿公顷，减幅46.4%。

2024年2月28日，自然资源部发布《2023年中国自然资源公报》显示，2023年，全国共有耕地12758.0万公顷。